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THOMAS NTAMBU
Pollution de l'eau : quel arsenal juridique ?
 L’eau
est un élément de grande importance pour la vie. Elle nourrit la flore,
abrite la faune aquatique, fournit à l’homme l’essentiel de sa boisson
et répond à ses besoins en hygiène et en loisirs et en ce début du 21e
siècle, un Suisse consomme environ 404 litres d'eau par jour. Mais l'eau
peut mettre la vie en danger par concours de phénomènes atmosphériques
et géologiques ainsi que par les différentes activités humaines. Ces
aspects de risque font partie des préoccupations de l'autorité publique
qui par des lois essaye de maintenir l'équilibre entre les activités
souvent dévastatrices de l'homme, ses besoins et ceux de
l'environnement.
En Suisse les lois relatives à la protection qualitative
de l'eau établissent un cadre légal en la matière, et c'est cet aspect
juridique que Thomas Ntambu, licencié en droit et Conseiller communal à
Montreux, tente d'aborder dans son étude.
Le
régime juridique de protection de l’eau contre la pollution est régi par
la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection de l’eau contre la
pollution (LEaux) et son ordonnance d’application du 28 octobre 1998 (OEaux).
Il faut aussi mentionner la référence à l’article 76 de la Constitution
fédérale qui consacre la protection de l’eau contre les actions
dommageables. En dehors de ces sources, il existe une diversité d’autres
dispositions intervenant en matière de protection de l’eau, notamment la
loi sur les denrées alimentaires, les codes civil et pénal suisses, que
nous mettrons de côté pour alléger le rapport.
Le cadre juridique cantonal n’étant
qu’une émanation de la loi fédérale, il est indispensable de cerner le
régime juridique fédéral de protection des eaux avant d’aborder l’aspect
cantonal.
Petit barrage contre la pollution de surface
La
loi du 24 janvier 1991 établit une collaboration entre deux niveaux
d’autorités, fédéral et cantonal. L’article 45 de la loi fédérale sur la
protection des eaux contre la pollution mentionne que les cantons
exécutent la présente loi. Et, dans l’article 46 al. 1 du même texte, il
est précisé que la Confédération surveille son exécution. En surcroît de
la surveillance, l’alinéa 2 de la disposition précitée attribue au
Conseil fédéral la compétence de coordonner des mesures de protection
des eaux. L’exécution des traités est également du ressort de l’autorité
fédérale. Elle doit dans ce cas de figure consulter le canton concerné
par l’exécution éventuelle du traité, article 48 LEaux. Sur le plan
fédéral, les articles 9, 14 al.1, 16, 19 al.1, 27 et 47 reconnaissent au
Conseil fédéral le pouvoir d’initiative législative. Il pose ainsi et
par détermination de la loi le cadre général du régime de protection des
eaux. Nous devons cependant mentionner que la structure fédérale de l’Etat
laisse aux cantons une part d’initiative non négligeable contrairement à
ce que les termes de l’article 45 peuvent faire croire.
La tutelle de protection des eaux, sur
le plan fédéral, est du ressort du Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication. Il
est techniquement secondé par l’Office fédéral de l’environnement, des
forêts et du paysage, état-major de la protection des eaux, selon
l’article 49 al. 2.
La
loi sur la protection des eaux opère une distinction entre la protection
quantitative et la protection qualitative. La protection quantitative
des eaux vise le maintien du niveau minimal des cours d’eau et n’est pas
dans le champ de notre observation. Elle ne sera donc pas abordée ici.
C’est la protection qualitative de l’eau, consacrée dans le premier
chapitre de la loi sur la protection des eaux qui nous intéresse. Plus
précisément les articles 6 à 28 de la loi du 24 janvier 1991.
Le devoir de diligence de l’article 3 fait partie
du dispositif de protection qualitative de l’eau. Très discrètement
cette disposition élargit à la société entière la responsabilité de
veiller sur la qualité de l’eau. L’autorité publique n’est plus la seule
à y veiller. Chacun doit s’employer à empêcher toute atteinte nuisible à
l’eau en y mettant la diligence qu’exigent les circonstances, selon
l’article 3. De la responsabilité générale, le législateur en a déduit
le principe causal du pollueur payeur affirmé dans l’article 3a LEaux.
On ne peut pas introduire dans l’eau ou entreposer dans ses environs des
substances de nature à la polluer (article 6 LEaux). D’autres
dispositions de la même loi, notamment les articles 9, 14 al.1, 16, 19
al.1, 27 et l’article 2 al.1 de l’ordonnance du 28 octobre 1998, sur la
protection des eaux (OEaux), prévoient des prescriptions fédérales
spécifiques concernant les objectifs écologiques des eaux que doivent
satisfaire la qualité du liquide, les conditions de leur évacuation et
d’élimination des boues d’épuration. Mais aussi les exigences auxquelles
doivent satisfaire les exploitations pratiquant la garde d’animaux de
rente et les mesures d’organisation du territoire relatives aux eaux.
L’article 7 dispose en outre que les eaux polluées doivent être traitées
et que leur déversement, introduction ou infiltration dans les eaux
réceptrices soient soumis à une autorisation.
Le
système fédéral de protection qualitative est basé sur une trilogie qui
se résume comme suit : « Interdiction de pollution, obligation
d’évacuation par les égouts et traitement centralisé des eaux polluées
par les stations d’épuration ». Ce principe souffre néanmoins de
quelques exceptions. Il y a d’abord la situation des domaines agricoles.
Les bâtiments des zones classées agricoles sont dégagés de l’obligation
de raccordement. Les eaux domestiques produites par ces immeubles
peuvent, à certaines conditions légales, être mélangées avec le lisier
pour réemploi. Les eaux polluées des exploitations pratiquant la garde
d’animaux de rente ou les eaux résiduelles des industries font partie de
la catégorie exceptée. L’aménagement du territoire doit tenir compte des
espaces de protection des eaux prévus par les articles 19 à 21 LEaux. La
procédure planificatrice en matière de protection des eaux ouvre pour
les particuliers des voies de recours comme dans d’autres domaines. Le
même droit est reconnu aux associations de la protection de la nature
par la
jurisprudence. La LEaux prévoit trois espaces de protection. Il s’agit
des secteurs de protection des eaux concernant les eaux superficielles
et souterraines, des zones de protection réservées spécifiquement aux
eaux souterraines et, en dernier lieu, des périmètres de protection
régissant les eaux souterraines d’exploitation future. D'autres mesures
de protection concernent les liquides polluants. L’article 27 interdit
de pratiquer toute technique qui porterait préjudice au sol. Le
transport et l’entreposage des liquides polluants sont réglementés.
 Même si la loi met en avant les
cantons, nous ne devons pas ignorer la place très importante des
communes en matière de protection qualitative des eaux. En effet, les
cantons veillent à la construction des installations tandis que les
communes les construisent et les gèrent. Elles les gèrent tantôt
directement tantôt indirectement. On peut affirmer sans prendre trop de
risques que les cantons prennent des mesures d’ordre général, du ressort
de plusieurs communes, alors que les communes s’occupent de
l’application concrète de la loi à l’intérieur de leur circonscription.
En dehors de la base légale fédérale, chaque canton dispose de ses
propres textes légaux qui complètent et garantissent l’exécution de la
loi fédérale.
Les
lois cantonales reconnaissent aux communes la responsabilité de mettre
sur pied une structure de gestion. Elles peuvent aussi déléguer cette
tâche à une entente intercommunale. Donc, en matière de gestion, les
communes ont le choix entre la gestion directe et la gestion déléguée.
Mais la responsabilité de la protection des eaux leur incombe en premier
lieu. De ce fait, elles prennent en charge, par l’élaboration du plan
général d’évacuation des eaux, l’aménagement des installations
nécessaires à leur traitement. Les autorités communales disposent de la
compétence générale de police. Dans ce cadre elles établissent des
règlements relatifs à la sauvegarde de l’ordre public communal. La
protection des eaux entre dans cette catégorie. De surcroît, la loi
fédérale sur la protection des eaux prévoit dans son article 7 alinéa 3
une planification communale en matière d’évacuation des eaux. C’est un
instrument communal central en matière de protection des eaux. Comme
d’autres plans, le Plan général d’évacuation des eaux est soumis à une
procédure d’élaboration et d’approbation particulière, en principe une
enquête publique, puis, comme d’autres plans d’urbanisme et
d’aménagement du territoire, il est adopté par l’organe délibérant de la
commune qui le soumettra à l’autorisation cantonale.
 La
seconde partie du rapport de Thomas Ntambu est liée à deux entretiens
majeurs. La première est la rencontre en mars 2005 avec le député vert
au Grand Conseil vaudois Olivier Epars qui est également
gestionnaire de la zone humide des Grangettes. Cet entretien porte
surtout sur la pollution des zones humides en particulier celle des
Grangettes, dont il ne sera pas question ici, mais il souligne également
la problématique de l’efficacité des dispositifs juridiques, en regard
de la protection de l’eau car il ne suffit pas de mettre sur pied un
cadre légal pour que soit réglé automatiquement le problème de la
pollution des eaux.
Vous
êtes député au Grand Conseil du canton de Vaud, représentant des
citoyens vaudois au parlement cantonal. La protection de l’eau est une
question importante pour la santé publique et l’environnement ;
croyez-vous que l’autorité en est suffisamment consciente ?
Ma réponse est oui,
heureusement, mais pas assez. Par exemple, à l’occasion de l’année de
l’eau, il y a deux ans, notre canton s’est fait remarquer par son
inaction. Dans le même sens, bien qu’il existe une loi cantonale de
protection des eaux, certaines choses ne sont pas appliquées, notamment
la revitalisation des cours d’eau. En 1990, une initiative sur la
renaturation de certains secteurs de la Venoge avait été prévue, mais
pour des raisons d’économie le Grand Conseil l’a rejetée, il y a une
année et demie. C’est très négatif car le Grand Conseil n’a pas fait à
cette occasion de l’eau une question prioritaire.
La
possibilité de recourir accordée aux associations a-t-elle selon vous
une incidence sur le comportement des responsables politiques ?
Oui, c’est possible. Mais,
malheureusement, il y a une pression sur les organisations de protection
de la nature pour leur supprimer ce droit de recours. Des initiatives
fédérales ont été lancées pour cela. Dans le Canton de Vaud, une
initiative vient d’être déposée dans le même sens. Ceux qui combattent
ce mécanisme n’ont aucune vision si ce n’est leur porte-monnaie. Ils ne
se rendent pas compte que la protection de l’environnement est
nécessaire pour la survie de la Suisse : que dans le concert des
nations, le développement durable tient compte de la protection de
l’environnement. En clair, le recours des associations est un outil très
important pour la protection de l’environnement et n’a fait l’objet
d’aucun abus, ou plutôt fort peu vu le nombre de cas traités. On parle
de plus de deux tiers des cas acceptés par le Tribunal fédéral.
La réserve des Grangettes
L’eau est une ressource épuisable ; pensez-vous qu’il faille prendre des
mesures pour ne pas pénaliser les générations futures ?
Bien sûr.
L’eau est l’enjeu des siècles à venir, car l’eau potable se raréfie. Il
y aura pénurie si l’on n’y prend garde. L’effort doit se faire à la
base, au niveau des ménages. Il faut d’abord prendre des mesures
d’économie. Par exemple, utiliser l’eau de pluie pour les jardins,
mettre des économiseurs d’eau aux robinets et pas seulement dans les
toilettes. On peut aussi imaginer des recherches scientifiques pour
produire des toilettes sans utilisation d’eau, car c’est un énorme
gaspillage. La moitié de l’eau disponible est utilisée pour les
toilettes. Une grande aberration, car on utilise de l’eau potable.
D’autant plus que le système de récupération et de traitement des eaux
usées fonctionne relativement bien.
Que
pensez-vous de la question de la privatisation de l’exploitation de
l’eau ?
Je pense que
vous faites allusion aux AGCS (Accords Généraux sur le Commerce et les
Services). Selon ces accords, négociés dans le cadre de l’Organisation
Mondiale du Commerce (OMC), tout bien doit être considéré comme bien
marchand et, de ce fait, soumis à la concurrence. Mais, heureusement,
certaines choses peuvent échapper à cette logique. Pour l’électricité,
la question ne se pose plus car elle est déjà soumise à la concurrence.
Le problème de la gestion privée de l’eau pointe déjà à l’horizon. Les
grandes entreprises multinationales aimeraient bien s’accaparer l’eau
car elle représente un marché juteux. En Suisse l’eau est exploitée par
environ quatre mille communes et il sera trop compliqué de démonter ce
système très rodé. Cette particularité suisse lui permet de passer entre
les mailles du filet des AGCS. J’espère que la Suisse ne soit pas le
seul pays qui s’y oppose. Que les autres pays limitrophes lui emboîtent
le pas ! Parce que l’eau est la vie, on ne peut pas la privatiser. C’est
inimaginable.
Pensez-vous que le régime juridique de protection de l’eau est
satisfaisant sur le plan fédéral ?
 Sur le plan
fédéral, il existe une loi sur la protection de l’eau et une ordonnance
d’application que les cantons doivent introduire dans leur ordre
juridique interne. Mais, à ce niveau, nous constatons une absence
d’uniformité. Dans certains cantons, il n’existe même pas de loi
d’application, ce n’est pas rassurant.
Thomas
Ntambu c'est également entretenu avec Thierry Potterat, vice-président
romand de la Fédération suisse de pêche. Il y est également question de
pollution et évidemment de pêche. En ce qui concerne le juridique voici
quelques réponses :
Trouvez-vous que les lois
actuelles sont adéquates ?
Dans l’ensemble elles sont
satisfaisantes mais elles ne sont pas assez appliquées. Vous m’avez posé
une question sur les stations d’épuration pour lesquelles nous avons des
lois strictes mais difficiles à appliquer, parce que ce sont des
problèmes complexes qui font intervenir le comportement des gens. Il
faut une prise de conscience et une compréhension des problèmes par les
citoyennes et les citoyens. Car les lois et les règlements montrent
certaines limites lors de la mise en pratique.
Pêcheur au bord de la Broye
En
considérant la situation dans la Vallée de Joux, pensez-vous qu’il
faudra continuer d’informer les milieux concernés ?
Il faut surtout des contrôles et
des sanctions strictes, tout en poursuivant la vulgarisation en produits
toxiques dans les milieux agricoles. Les gens voient les dégâts et ont
beaucoup appris ces dernières décennies. Mais il reste un pourcentage
faible qui ne joue pas le jeu, causant quand même des dégâts
considérables. Il y a par exemple des triazines mesurées régulièrement
dans les cours d’eau, alors que leur usage est en principe interdit. Ces
produits ont été stockés mais on en trouve encore, malheureusement.
La loi prévoit un plan
général d’évacuation des eaux (PGEE) ; cet instrument joue-t-il un rôle
effectif en matière de protection de l’eau, et si oui lequel ?
Il est clair que les PGEE
apportent une sorte de cohérence dans la manière de gérer les eaux et
les évacuer vers les stations d’épuration ou dans le réseau d’eaux
claires.
Vous êtes engagé pour les
pêcheurs mais l’utilité de l’eau dépasse le cercle des pêcheurs. Quel
conseil auriez-vous à donner à la population par rapport à leur
comportement vis-à-vis de l’eau ?
Il s’agit
d’avoir une bonne coordination des différents usages de l’eau et
ensuite, une information ciblée selon les catégories d’usagers de l’eau.
En outre, la population doit prendre conscience du fait que l’eau est
une ressource épuisable. La responsabilité de chacun est de veiller à ce
qu’elle ne soit ni polluée ni gaspillée.
Après quelques pages pour
d'extraits de la loi fédérale (LEaux) et de l'ordonnance (OEaux), la
conclusion de Thomas Ntambu sur cet aspect juridique de la protection
qualitative de l'eau est pratiquement sans appel :
Les
découvertes scientifiques et technologiques sont un facteur important de
l’évolution des instruments juridiques en matière de protection de
l’eau. Avec le développement de la médecine et d’autres disciplines, les
normes d’une époque ne sont pas applicables à une autre. L’autorité doit
toujours réajuster son tir pour optimaliser la protection. C’est au fait
le progrès qui dicte la loi. Il n’y aura pas en définitive de loi tout à
fait satisfaisante, car chaque époque apporte son lot de problèmes. Il y
a aussi les intérêts économiques antagonistes qui défient et font
pression sur le législateur. La préoccupation de pêcheurs ne sera
presque jamais en adéquation avec celle des producteurs d’électricité et
vice versa. Et nous devons noter que les intérêts économiques débordent
à notre époque les frontières des états.
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Mars 2005
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