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PASCAL DUBAIL

Eau privée ou eau publique ?

Approche sur les enjeux actuels


Né en 1975, Pascal Dubail a obtenu une licence en économie politique et a travaillé comme conseiller financier, économiste et gérant dans le secteur de l’immobilier notamment avant d’enseigner l’économie et le droit pendant un an au Collège de Montreux. Il n’est donc pas étonnant qu’avec un tel bagage « économique », Pascal Dubail approche l’enjeu aquacole sur le problème de sa privatisation.
Son étude commence par un historique de l’approvisionnement en eau de la population de la Préhistoire à l’Age Moderne. Ainsi cet exemple de l’approvisionnement en eau de la ville de Neuchâtel.

« La première préoccupation des habitants était de trouver de l’eau. Au début, les sources locales suffisaient pour une petite population. En 1580, il y avait quatre fontaines pour 2'000 habitants. Le problème était surtout le manque d’égouts et la qualité de l’eau à disposition. Les sources aux alentours furent utilisées l’une après l’autre, et au XVIIIe siècle toutes les sources étaient utilisées. Ces sources suffisaient pour la population de façon générale, sauf en période d’étiage. En 1852 on recensa 7'500 habitants pour trente-sept fontaines débitant environ 1'000 l/min. Une sécheresse en 1860 et 1861 montra les limites du système et les habitants décidèrent d’entreprendre des travaux plus importants : un barrage fut construit sur le Seyon juste après le bourg de Valangin et l’eau amenée par un aqueduc jusqu’à Neuchâtel.
L’ouvrage réalisé permit également d’avoir pour la première fois en Suisse de l’eau sous pression. A tel point que ce fut l’euphorie et que la population doubla en moins de deux ans. Les problèmes ne firent en fait que commencer : les égouts des habitations de la région se concentrait dans l’eau puisée et les problèmes sanitaires se multiplièrent jusqu’à l’épidémie de typhoïde de 1882 qui toucha 800 personnes, dont quelques dizaines décédèrent. Du fait de l’évolution de la médecine et de l’hygiène, les Neuchâtelois comprirent l’importance de rechercher une eau plus propre. Dès lors, des travaux furent entrepris pour aller chercher de l’eau dans les gorges de l’Areuse, eau qui s’y trouve en abondance et qui est très pure. Dès les travaux terminés en 1886, la différence fut immédiate : la mortalité diminua d’un tiers. La chloration fut introduite plus tard en 1935. L’augmentation de la population montra les limites de l’eau de source et en 1947 l’eau fut pompée dans le lac. »

Pascal Dubail nous donne également deux autres exemples de cités nettement plus importantes Paris et Istanbul. « En Suisse la responsabilité de la distribution de l’eau appartient aux cantons qui la délèguent aux communes et leur laissant une grande marge de manœuvre. La tâche de la distribution est en principe du ressort d’un établissement communal ou d’une entreprise de droit public, services industriels de la ville par exemple. La plupart des autres pays européens n’ont que peu de problèmes pour trouver de l’eau en quantité suffisante, mais parfois la seule eau disponible est polluée à cause des activités humaines (agriculture et industrie). De ce fait, la complexité du traitement peut être plus importante qu’en Suisse. Dans la majorité des pays, une certaine libéralisation existe. Certains pays sont très libéralisés, par exemple la France, l’Angleterre ou l’Espagne ; d’autres le sont moyennement, par exemple l’Allemagne, et d’autres encore très peu libéralisés, comme la Suisse, l’Italie, la Suède. Quand les services des eaux sont très libéralisés, les législations peuvent être très différentes. Par exemple en France, le réseau appartient toujours à l’Etat alors qu’en Angleterre ou en Allemagne il est possible de vendre les installations. Il n’est donc pas possible de tirer des généralités sur un marché si différent selon les pays. »



Réservoir de Pierre-à-Bot, Neuchâtel

Par contre une comparaison peut être effectué entre le marché très libéralisé de la France et le marché suisse. « Le rapport d’information de l’Assemblée Nationale française (N° 3081) met bien en évidence le fait que le passage de la régie à la délégation est en général une bonne chose, mais qu’il faut faire attention au fait que le marché ressemble fortement à un oligopole : il n’y a que trois entreprises de grande taille et deux d’entre-elles se partagent 85% du marché. Ces deux entreprises sont Vivendi (Générale des eaux) et Suez (Lyonnaise des eaux). » Ce qui revient à se poser des questions sur les principes élémentaire de concurrence.

« Il y a concurrence quand un nombre de concurrents suffisant est présent dans un secteur. Dans le cas d’une seule entreprise, on parle d’un monopole et dans le cas de quelques entreprises, on parle d’oligopole. Chacun cherchant à maximiser son bénéfice propre, le monopole est en général le système où les prix seront les plus élevés, avec le moins d’innovations et sans soucis de qualité de service. La concurrence au contraire donne un maximum de services au client, au prix le plus faible et avec un maximum d’innovations, les entreprises réalisant un bénéfice qualifié de normal (et juste). L’oligopole est un intermédiaire entre ces deux cas, et plus le nombre de sociétés est réduit, plus les similitudes avec le monopole seront grandes.

Dans ce secteur, il y a moins de dix grandes entreprises mondiales pouvant se permettre d’entrer dans un nouveau marché et un certain nombre de petites entreprises locales pouvant se lancer. Donc a priori il serait possible d’avoir une situation de concurrence sur ce marché en Suisse ; toutefois certaines entreprises ne seront sans doute pas intéressées, considérant le marché comme trop petit. Donc si la Suisse choisit d’ouvrir ses portes à la concurrence, il sera impératif de mettre en place des sécurités, afin d’éviter la création d’oligopoles sur ce marché.

Une fois le marché attribué à une société, celle-ci détient de fait un monopole dans ce secteur. Pour limiter les augmentations de prix, la commune doit indiquer dans son mandat le prix de vente de l’eau, les travaux à effectuer et tous les autres points nécessaires à la limitation des abus de position dominante de la société contractée. Tous les moyens d’éviter la création d’oligopoles doivent donc être mis en œuvre. Parmi ceux-ci, l’obligation de faire un appel d’offres, mais également la possibilité offerte aux communes de demander des offres directement à diverses entreprises, en cas de candidatures insuffisantes. Ensuite les offres devront être uniformisées pour être comparables. L’appel d’offres peut se faire en autant de phases que nécessaires pour garantir la meilleure solution finale. »

A la suite d’une comparaison entre les villes de Neuchâtel en Suisse et Pontarlier en France, Pascal Dubail nous propose alors un exemple d’application pour la Suisse : « Première phase, la commune élabore un schéma pour les offres, en incluant les travaux qu’elle estime nécessaires, ainsi que les échéances pour ces éventuels travaux. Deuxième phase, les entreprises indiquent ce qu’elles pensent être nécessaire sous forme de travaux, de par leur expérience. Troisième phase, si la différence entre les deux vues est importante, la commune peut faire appel à une commission cantonale ou fédérale dans le but d’aider les communes à réaliser le cahier des charges final. Une fois le cahier des charges établi, il ne peut plus être négocié par les entreprises du fait que c’est le plus souvent en raison de travaux ou de services supplémentaires que les augmentations de coût se produisent. Quatrième phase,  les entreprises font leur devis en séparant les coûts de maintenance, les investissements et la gestion. Cinquième phase, pour des offres proches, la commune et les entreprises peuvent négocier bilatéralement les détails pour obtenir le meilleur contrat et conclure. »

 


Station de pompage de Champ-Bougin, Neuchâtel
 


Dans le but de mieux comprendre les aspects économiques de la distribution, l’économiste a contacté plusieurs intervenants de deux villes qui ont beaucoup de similitudes entre elles, la française Dijon et la suissesse Neuchâtel. De cette dernière cité nous viennent les entretiens avec Jean-Michel Petermann, responsable technique du service des eaux et Louis Godet, chef du Laboratoire des Services industriels, dont nous vous offrons ici quelques passages.

Avez-vous de grands travaux prévus pour maintenir la qualité de l’eau ?

Oui, nous avons des travaux de mise à jour. Nous venons de remplacer notre conduite d’adduction d’eau sous-lacustre. Les conduites de réseau sont remplacées au taux de 1 à 1,5% par année. Le poste de commandement actuel date de seize ans, il fonctionne, mais nous avons de la peine à trouver des pièces de remplacement. Nous allons le changer.

Pour ce genre de travaux, avez-vous des problèmes de financement ?

Pas vraiment, mais je ne suis pas le comptable ! Dans le domaine de la distribution de l’eau, il est possible de constituer quelques réserves, mais pas de faire de bénéfice. Les réserves ne pouvant être redondantes, l’argent existe pour planifier les travaux. Dans le domaine de l’eau, 90% des coûts sont fixes et 10% variables, on a donc intérêt à utiliser au maximum les capacités de nos installations.

Pour conclure, que nous diriez-vous pour qualifier la situation de l’eau dans votre région ?

Que tout va bien à Neuchâtel dans le domaine de l’eau : quantité, qualité, renouvellement des installations, etc. Ce secteur est actuellement à l’abri de toute polémique dans notre région.
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Autre intervenant neuchâtelois, monsieur Antoine Grandjean, conseiller communal de la ville et directeur des Services industriels.

Est-ce que la question d’une privatisation de la distribution d’eau s’est déjà posée dans votre commune ?

La question de la privatisation de la distribution d’eau ne s’est encore jamais posée à Neuchâtel et je n’y vois aucun avantage. Une réelle privatisation est de toute manière bloquée par une volonté politique forte de conserver ce service en mains publiques. En revanche, le passage du droit public au droit privé permettrait de pouvoir dissocier la vie financière de l’activité de l’eau et des énergies, des autres activités de la ville. En effet, notre activité multifluide intégrée implique une réflexion pour l’ensemble des énergies et de l’eau. Les prises de décision en droit privé seraient plus rapides.

Mais n’est-ce pas une privatisation déguisée ?

Le passage au droit privé n’est pas forcément une privatisation ! La société anonyme qui est envisagée appartiendrait dans tous les cas majoritairement, voire en totalité, à la ville et éventuellement à d’autres communes partenaires.

Comment vous organisez-vous ?

La ville de Neuchâtel, en partenariat avec d’autres communes de la région, achemine l’eau jusqu’aux divers réseaux de distribution, gère éventuellement les installations de stockage et parfois s’occupe du contrôle qualité. Chaque partie de ce métier est séparée : production, transport, stockage ou contrôle. Sur ce dernier point la commune offre ses services dans des communes où elle est en concurrence avec des entreprises privées, preuve que le service est concurrentiel. En résumé, les partenaires restent en charge de la distribution de l’eau, mais sous-traitent certaines tâches à la ville de Neuchâtel.
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Dans son cadre de sa comparaison suggestive entre les systèmes de distribution d’eau entre les entreprises privées et publiques de Suisse et de France, Pascal Dubail s’est rendu en avril 2005 dans la capitale de la Côte-d’Or et s’est entretenu en premier avec Loïc Chavand, chef de centre de la SOGEDO (Société de gérance de distribution d’eau) de Dijon.

En France, votre compagnie peut être comprise dans les moyennes, comparée aux deux grandes et aux nombreuses petites, est-ce bien juste ?

Oui, en fait nous sommes la plus petite des deux moyennes, la SAUR étant plus grande que nous. Nous comptons actuellement environ trois cent septante employés.

Lors du dernier appel d’offres concernant le Dijon-Sud, vous n’avez pas été choisis. Est-ce une grande perte pour votre entreprise ?

Oui, nous étions le délégataire sortant, et pour des ouvrages aussi importants que ceux qui sont à réaliser nous avons de la peine à rivaliser avec les grands groupes.

Avez-vous beaucoup de procès suite à des contrats non tenus ?

Non, très peu. En fait actuellement, nous en avons un en cours. Suite à un appel d’offres que nous avons gagné, l’entreprise sortante, la Générale des Eaux, a fait un procès à la commune car elle n’a pas respecté les délais prévus par le contrat et a ainsi empêché le changement de délégataire. Par contre, les grandes entreprises ont des départements juridiques et vont facilement jusqu’au procès.

Vous aviez parlé de la taille de votre entreprise et de celle des grandes entreprises. Comment réussissez-vous à tenir face à la concurrence ?

Nous avons surtout des petits contrats. Les grandes entreprises essaient de toujours concentrer leurs centres techniques pour diminuer les coûts, donc quand une petite commune a un problème, elle doit s’adresser à un grand centre éloigné. La SOGEDO est proche de ses clients, ce qui rassure les élus locaux qui auront quelqu’un proche à qui parler en cas de problème.

Et en ce qui concerne le prix de l’eau, les contrats sont-ils clairs ?

Oui, le prix est fixé à l’avance et il y a un prévisionnel de dépenses qui est établi. S’il y a des dépenses extraordinaires, un avenant au contrat peut être inclus. Par exemple, si la commune croît plus rapidement que prévu, il faudra de nouvelles capacités en eau. Un avenant imposera au délégataire de nouveaux travaux, mais le laissera augmenter ses prix en conséquence.

Avez-vous des problèmes de qualité d’eau ?

Oui, la nappe dans laquelle nous puisons l’eau contient trop de nitrates. Comme nous achetons une partie à la Lyonnaise des Eaux et prenons l’autre partie de notre nappe, nous mélangeons de sorte à arriver dans les normes obligatoires pour le consommateur. Nous avons régulièrement 50 mg/litre de nitrates et il nous est même arrivé en 2003 d’avoir jusqu’à 100 mg/litres du fait de la sécheresse puis des pluies importantes. Actuellement nous achetons environ 60% de notre eau et produisons environ 40%.

Panorama de Dijon de la tour Philippe-le-Bon

Toujours dans la ville ducale, Pascal Dubail s’entretien avec Jean-Michel Bossard, directeur du développement durable, environnement et attractivité du Grand Dijon et Jean-Bernard Pechinot, responsable du Syndicat Mixte du Dijonnais dont voici quelques extraits :

Pouvez-vous nous expliquer la situation actuelle en ce qui concerne la distribution de l’eau dans votre région ? 

Dijon est passé en 1991 de la régie à la délégation de service public pour sa distribution d’eau. Le contrat signé court sur trente ans. Le Grand Dijon est une communauté d’agglomérations qui compte vingt-et-une communes. Un point essentiel recherché par cette démarche était de susciter la concurrence. Il faut que les prestataires de services comprennent quel est leur intérêt, ce qui est le travail de la commune.

Par rapport à la situation de Dijon ?

Pour ce qui est de l’exploitation de la ressource de Dijon-Sud, si cela avait été fait en régie, le prix aurait peut-être été plus faible, mais par contre la Lyonnaise a apporté une technologie complexe que nous n’aurions probablement pas pu mettre en place nous-mêmes. Par ailleurs, cette société a une assise financière importante, ce qui nous évite les problèmes de financement.

Du point de vue financier ?

La Lyonnaise des Eaux ayant la majorité des mandats sur le Grand-Dijon, il est assez logique que les mandats de Dijon-Sud lui reviennent. En effet, dans le cas d’une augmentation de son volume, elle s’y retrouvera dans les coûts marginaux, alors que les autres auront les coûts fixes à amortir. Si pour nous les conditions sont meilleures avec la Lyonnaise des Eaux qu’avec ses concurrents, cela ne nous gêne pas que la Lyonnaise gagne plus sur ces contrats.

Pour vous la délégation privée est donc meilleure que la régie publique ?

Dans l’ensemble, nous n’avons pas de certitude quant à la meilleure solution, régie ou délégation. Pour l’instant, en considérant la durée de la carrière d’un politicien, le maire actuel gardera probablement le même contrat avec la Lyonnaise. En fait, si la commune voulait revenir en régie en fin du mandat, ce serait probablement très difficile ; on peut donc dire que le choix de passer de la régie à la délégation de service public est pratiquement irréversible.

N’y a-t-il pas plus de risques de dérapage avec des sociétés privées ?

Trop souvent les collectivités publiques s’éloignent de ce que font les délégataires, d’où les problèmes de scandales en France. Le cahier des charges doit être bien fait et suivi par la municipalité. Il y a toujours la possibilité de faire appel à des cabinets spécialisés pour relire le rapport du délégataire. Mais actuellement, ce n’est plus l’entreprise qui propose son contrat et la commune qui signe, c’est la municipalité qui prépare les termes du contrat et qui attend les offres en fonction de ce qu’elle a préparé.
 

Un dernier entretien a eu lieu avec Stéphane Cordier, directeur du Centre Régional de la Lyonnaise des Eaux dont voici également quelques extraits :

Quels sont les critères que vous appliquez pour décider de faire une offre ou non ?

Premièrement, la volonté de la collectivité publique. Les raisons sont très diverses, mais en général c’est pour une raison de prix ou de difficultés techniques. Nous ne faisons pas de lobbying mais attendons que les collectivités demandent une offre. Il n’y a pas de taille minimale. Notre contrat le plus petit est pour une commune de quatre-vingt habitants. Il est vrai que nous préférons les communes plus grandes.

A la fin d’un contrat, les entreprises peuvent avoir intérêt à moins entretenir les installations. Quelles sont les garanties que vous offrez pour que cela n’arrive pas ?

Premièrement, pour pouvoir être pris au sérieux pour une future offre, il faut avoir fait du bon travail. Imaginez que nous laissions les installations dans un très mauvais état, nous serions automatiquement éliminés des futurs contrats. Il y a aussi des garde-fous : un inventaire est effectué au début du contrat, avec la possibilité de demander au délégataire sortant de mettre à niveau les installations qui n’auraient pas été suffisamment entretenues. Donc en sortant, nous nous exposons également à devoir faire des travaux supplémentaires.

Dans le même ordre d’idée, quelles garanties la communauté publique a-t-elle de pouvoir revenir en régie une fois le contrat terminé ?

Les ouvrages sont la propriété de la commune et ils lui reviennent à la fin du contrat, accompagnés d’un rapport technique et financier lui permettant de tout reprendre sans heurt. Le personnel affecté à la commune en question lui revient également et connaît donc déjà son métier et les installations. De plus, les collectivités publiques se font de plus en plus aider par des cabinets de conseil privés pour lire le rapport technique remis par le délégataire et des ingénieurs de la commune suivent en général ce que fait l’entreprise privée.


Le lac de Saint-Point, principale ressource en eau potable de la région de Pontarlier
 


Conclusion

Voici la conclusion, évidemment plus approfondie dans son rapport d’étude, que nous transmet Pascal Dubail sur les services du système de distribution d’eau :

Dans les choix de consommation de la population, chacun applique ses propres critères. Le prix en est pratiquement toujours un des principaux, mais il faut aussi tenir compte de la qualité et du bien-être qui n’est pas quantitatif, comme l’esthétique ou le rapport émotionnel avec l’objet. Dans le domaine de l’eau, l’approche est identique : un certain nombre de personnes préfèrent payer leur eau un peu plus cher pour que sa distribution reste dans le domaine public. Les hommes politiques se doivent de respecter ces choix. Tout au moins, ils se doivent d’offrir à la population l’information la plus transparente des enjeux de la distribution de l’eau.

Comme nous l'avons vu, chaque système de distribution d'eau a ses avantages et ses inconvénients. Ils se valent, et l'élément le plus important du choix de distribution d'eau est toujours la volonté politique.

Même en Suisse, le prix de l'eau peut varier très fortement ; il est clair qu'une bonne partie des écarts peut être expliquée par les différences géologiques, mais il reste encore une partie qui est probablement due au manque d'incitation des communes à faire des économies. Dans ce sens, une ouverture plus grande aux entreprises privées a du sens, même s’il n'y aura probablement pas de grand changement au final. Par exemple dans le marché de l'électricité, la simple menace de libéralisation a déjà fait évoluer les choses et les compagnies électriques font nettement plus attention à leurs dépenses, sans pour autant que la situation ne soit libéralisée.

L’hypothèse par défaut reste donc que la distribution d’eau par la collectivité publique est optimale. Si un doute surgit, il serait profitable de s’ouvrir davantage aux entreprises privées.


La fontaine des Services Industriels de Neuchâtel

 



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Mai 2005
 


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