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JELENA MILENKOVIC
Quelle protection effective des eaux en Suisse ?
Confrontation du droit aux faits
 « Dans un monde où l’appât du gain fait oublier à l’homme toute forme de
respect envers la nature, pourtant indissociable de son existence même,
comment ne pas se sentir une vocation de lui rappeler qui il est ? »
C’est avec cette phrase que Jelena Milenkovic ouvre
son épineux dossier sur la protection des eaux en Suisse. Jelena obtint
une licence en droit de l’Université de Genève en 2004. Elle a participé
au travail de reconstruction et de stabilisation de l’Europe de l’Est au
sein d’une ONG en Serbie, son pays d’origine, avant de vivre plusieurs
expériences en Espagne et au Canada.
En Suisse, nous avons la chance d’avoir un véritable
arsenal juridique pour la protection de l’eau, preuve que notre pays
s’érige en ce domaine également comme un véritable exemple. Mais qu’en
est-il vraiment ? Comment cet arsenal juridique fonctionne-t-il, et
est-il vraiment efficace ? Ce sont les questions auxquelles tente de
répondre cette étude, à travers l’examen de trois cas concrets de
pollution des eaux survenus en Suisse. En l’occurrence à
Yverdon-les-Bains, à Bonfol et à Schweizerhalle. Dans ce résumé nous
prendrons surtout en considération l’historique de ces catastrophes pour
permettre à chacun de se remémorer ces incidents. Les questions
juridiques étant excellemment développées nous n’en diront que quelques
mots en invitant le lecteur à lire la brochure pour connaître toutes les
procédures et lois concernées.
1 – L’affaire de
Bio-Dépollution à Yverdon-les-Bains (Vaud)
Bio-Dépollution s’est installée en janvier 1996 dans
une halle proche du parc technologique Y-Parc, avec pour objectif le
traitement de terres contaminées au mercure et d’entreprendre des essais
à cet effet. Par quatre fois, l’autorisation de preneur lui sera refusée
par le SEPE (Service des eaux et de la protection de l’environnement du
canton de Vaud), entre juillet 1996 et avril 1997. Pendant toute cette
période, l’entreprise opérait régulièrement des tests. En juin 1997,
l’autorisation de preneur lui est enfin accordée. En juillet 1997, un
fonctionnaire du SEPE visite par surprise les locaux de Bio-Dépollution,
où il constate que l’installation de traitement pour laquelle
l’entreprise a obtenu l’autorisation est en panne, et qu’une autre
installation-pilote de traitement des eaux mercurielles est en place
sans autorisation. En octobre 1997, Bio-Dépollution fait appel à un
expert indépendant afin de faire certifier son installation. En novembre
de la même année, l’expert estime impératif de cesser toute production.
Il contacte le SEPE, jugeant la situation catastrophique. Deux plaintes
pénales seront alors déposées, l’une par le tribunal de district
d’Yverdon-les-Bains, l’autre par le SEPE, au nom du canton de Vaud.
Pourtant, on a reproché à l’époque au canton son laxisme face à cette
société, mais également des doutes ont été émis quant au fait que l’État
semblait savoir que l’entreprise était à la base d’une pollution au
mercure.
10'000 litres d'eau mercurielle
furent déversées par Bio-Dépollution devant sa halle © A. Martin,
Edipresse
Toutefois, un bémol reste à ajouter : l’entreprise qui fait faillite
échappe à sa responsabilité civile. Ce fut le cas de la société
Bio-Dépollution, qui fut mise en faillite le 9 février 1998, à la veille
du scandale. Dans cette affaire, qui est allée jusqu’au Tribunal
fédéral, le fondateur et directeur de la société a été condamné, en
première instance, par le Tribunal d’arrondissement de la Broye et du
Nord Vaudois à une peine d’emprisonnement de 16 mois avec sursis pendant
4 ans, ainsi qu’à une amende de 18'000 francs, pour infraction à la LPE,
à la LEaux, ainsi qu’à la Loi fédérale sur le travail dans l’industrie,
l’artisanat et le commerce. Ce même tribunal a également interdit à
l’ancien directeur l’exercice de toute profession, industrie ou commerce
dans le domaine du traitement des déchets spéciaux pour une durée de 5
ans.
Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé que seule
rentrait en ligne de compte une violation de l’article 70 alinéa 1 let.
a LEaux (cité plus haut), mais a exclu une infraction à la LPE. Il a
estimé que la question du concours entre les dispositions pénales de la
loi sur la protection des eaux et celles sur la protection de
l’environnement ne peut se résoudre de manière globale, mais en
particulier, qu’on ne saurait dire, comme l’a soutenu le Tribunal
cantonal, qu’une mise en danger des eaux tomberait systématiquement sous
le coup de ces deux lois. Le Tribunal fédéral a conclu qu’il fallait
examiner la question du concours entre les dispositions de ces deux lois
de manière différenciée, suivant les diverses infractions entrant plus
spécifiquement en ligne de compte dans chaque cas d’espèce. Ainsi, il
est arrivé à la conclusion qu’en l’espèce, le directeur de
Bio-Dépollution ne s’était rendu coupable d’aucune infraction à la LPE.
Il a donc admis le pourvoi en nullité et renvoyé l’arrêt attaqué à
l’autorité cantonale pour nouvelle décision allant dans le sens de ses
considérations. La plus haute instance judiciaire suisse n’a par
conséquent pas eu à trancher dans le cas d’espèce la question du
concours entre les dispositions pénales de la LPE et celles de la LEaux,
le directeur de Bio-Dépollution ne s’était rendu coupable, à ses yeux,
d’infraction à la LEaux uniquement.
En matière de protection de l’environnement, l’État a
un rôle de surveillance. S’agissant de l’exécution de la législation sur
la protection de l’environnement, tant l’article 36 LPE que l’article 45
LEaux donnent une compétence exécutive aux cantons. Dans le cas de
Bio-Dépollution, le Conseil d’État a mandaté la société Evaluanda pour
mener une analyse institutionnelle. Le rapport dans lequel la société
donne ses conclusions s’est révélé accablant pour l’État. Les
manquements dont a fait preuve l’État de Vaud dans le cadre de
l’affaire Bio-Dépollution (manque de contrôles et défaillance de
communication) ont permis de mettre au jour des problèmes au sein de
l’administration, ce qui a provoqué la prise de mesures afin de
renforcer le contrôle des entreprises dites « à risque », mais aussi de
permettre un meilleur contrôle au sein de l’État même. Comme nous
l’avons mentionné, l’entreprise ayant fait faillite, les frais
d’assainissement du site ont dû être pris en charge par l’État de Vaud.
Les bâtiments furent décontaminés, la terre devant la halle Gogniat qui
contenait du mercure, fut extraite et brûlée dans un four à Berne.
Dépollution du site : 20'000
litres d'eau mercurielle furent déversés dans les canalisations par
Bio-Dépollution ©
A. Martin, Edipresse
2 – La décharge de
Bonfol (Jura)
L’histoire de la décharge de Bonfol est celle d’une
décharge qui était considérée comme exemplaire à l’époque où elle a été
mise en place, en 1961. En quinze ans, l’industrie chimique bâloise a
déposé sur le site de Bonfol quelque 114’000 tonnes de déchets toxiques.
Ce sont des milliers de fûts métalliques et des tonnes de boues,
renfermant des produits chimiques en tout genre, qui ont été enfouis
dans ce dépotoir jurassien, à quelques centaines de mètres de la
frontière française.
Les sociétés impliquées dans l’implantation de la
décharge étaient Ciba, Geigy, Sandoz, Roche, Durand & Hugenin, Rohner,
Henkel et l’industrie suisse de l’asphalte. Le site avait été choisi en
raison de sa position éloignée de tout cours d’eau, mais surtout en
raison de la qualité de son terrain : un sous-sol imperméable constitué
d’une couche argileuse de 6 à 8 mètres d’épaisseur. Le fait que des
déchets chimiques fussent déposés dans une décharge choisie sur la base
de critères géologiques constituait à l’époque une première en Europe.
Des déchets de l'armée suisse et de quelques sociétés jurassiennes et
entreprises horlogères y furent également entreposés. D’après la Basler
Chemische Industrie, propriétaire de la décharge (la BCI est une
communauté d'intérêts fondée en 1962, dont les membres sont des
entreprises de l'industrie chimique bâloise), un contrôle régulier des
eaux souterraines et de surface accompagna l’exploitation de la décharge
dès le début de l’entreposage. La grande majorité des déchets déposés
l’a été sous forme de fûts (de 300 000 à 400 000), dont la plupart,
ayant été compactés pendant et après leur mise en décharge, ont été
endommagés et, par conséquent, fuient. Leur contenu n’a pas été
répertorié, une telle procédure n’étant pas usuelle à l’époque.
Décharge de Bonfol : un total de
300 000 à 400 000 fûts y furent déposés en 15 ans © Agence photo BIST
Il suffit de mentionner ici que toutes sortes de
produits chimiques hautement toxiques, des métaux lourds mais aussi une
quantité de substances aux composés inconnus, ont été trouvés dans les
échantillons prélevés par la suite et analysés par les sociétés
chimiques. D’après l’organisation de protection de l’environnement
Greenpeace, la pluie a assez rapidement, après la mise en service de la
décharge, rempli la glaisière. Le niveau des eaux est monté de telle
sorte que la décharge menaçait de déborder et de glisser, la pression
sur le remblai s’accroissant. Les eaux de ruissellement se sont
réparties dans la forêt, ce qui conduisit en 1965 à une pollution
importante du Roserbach. Par la suite, l’eau de ruissellement fut
retenue, pompée et transportée à Bâle, pour être, au début, déversée
dans le Rhin. Après la mise en service des stations d’épuration de Bâle
et de Schweizerhalle, ces eaux y furent traitées.
Lors de sa fermeture en 1976, la décharge fut
couverte par une couche d’argile de 1,5 à 2,5 mètres et entièrement
reboisée, conformément aux exigences légales en vigueur à l’époque des
faits. Un programme de surveillance de l’environnement fut
adopté. C’est ainsi qu’on constata en 1981 que la couche de couverture
n’était pas totalement étanche et que la glaisière se remplissait par
infiltration d’eau de pluie. La BCI réagit et mit en place des mesures
d’urgence visant à abaisser le niveau des eaux par pompage, eaux qui
étaient ensuite évacuées pour être traitées dans des stations
d’épuration industrielles à Bâle. On construisit un nouveau couvercle,
et poursuivit le pompage et le traitement des eaux. Des travaux furent
ainsi menés de 1986 à 1995 pour un coût total de 28 millions de francs.
Enfin, on définit un nouveau programme de surveillance en collaboration
avec les autorités locales.
Le 11 janvier 2000, le canton du Jura, somma les
entreprises de la chimie bâloise d’assainir définitivement et rapidement
la décharge industrielle de Bonfol. Du 13 mai au 7 juillet 2000, le site
de la décharge fut occupé par l’organisation écologique Greenpeace, qui
réclama son assainissement immédiat. Le 15 mai 2000, lors d’une
rencontre entre le canton du Jura et la BCI, cette dernière accepta
d’assainir définitivement la décharge de Bonfol. S’ensuivirent des
discussions sur le calendrier, la méthode de l’assainissement, mais
aussi sur son financement. Cette question fut en effet soulevée en 2002,
alors que l’accord signé en octobre 2000 entre la BCI et le canton du
Jura stipulait que la BCI s’engageait à « assumer la responsabilité
opérationnelle et financière des opérations d’assainissement total dans
le cadre de sa responsabilité en tant que détenteur de la décharge ».
C’est ainsi que la BCI a soumis en décembre 2003 son projet
d’assainissement aux autorités du Jura. Les travaux devraient débuter en
2008 et durer environ 4 à 5 ans. Les déchets seront excavés,
conditionnés et éliminés à l’étranger dans des usines d’incinération de
déchets spéciaux, et le sous-sol contaminé, traité dans une installation
de désorption thermique.
Prélèvement d'eau sur le site de
Bonfol © Greenpeace
A la base de la gestion des sites contaminés en
Suisse se trouve l’article 32c de la LPE, dénommé « obligation
d’assainir ». L’alinéa 1 de cette disposition stipule que les cantons
doivent veiller à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les
autres sites pollués par des déchets, lorsqu’ils sont à l’origine
d’atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu’ils risquent de l’être un
jour. L’alinéa 2 donne au Conseil fédéral le pouvoir d’édicter des
prescriptions sur la nécessité de l’assainissement, sur les objectifs et
sur l’urgence des assainissements. C’est ce qu’il a fait en adoptant
l’Ordonnance sur l’assainissement des sites pollués. Un point important
dans le cadre d’assainissements de sites contaminés est bien
évidemment : qui paie ? L’exécution de l’assainissement (obligation de
faire), qui incombe au détenteur du site pollué (article 20 al.1 OSites),
et sa prise en charge financière sont en effet deux questions
distinctes. L’article 32d affirme à son alinéa 1 que c’est celui qui est
à l’origine de l’assainissement qui en assume les frais. L’on peut se
demander de manière légitime, qu’est-ce que « celui qui est à l’origine
de l’assainissement » ? La question est pour le moins délicate et elle a
fait l’objet d’un avis de droit du professeur Pierre Tschannen de
l’Université de Berne, à l’intention de l’OFEV, en 2002. Rappelons tout
d’abord que le principe de causalité – posé par l’article 2 LPE-,
s’applique également à l’assainissement des sites contaminés. C’est le
principe dit du « pollueur-payeur ».
Le cas de la décharge de Bonfol est particulier, dans
le sens où il ne constitue pas un cas d’application stricto sensu
de l’ordonnance sur les sites contaminés. L’initiative de son
assainissement émane du canton du Jura, qui a demandé lors de la
conférence de presse de janvier 2000 que le site soit assaini.
L’assainissement de la décharge de Bonfol n’est en tout cas pas le fruit
de l’établissement d’un cadastre dans le canton du Jura. De plus, la
phase d’investigation préalable, d’appréciation des besoins
d’assainissement et l’investigation de détail en vue d’établir les buts
et l’urgence de l’assainissement n’a pas eu lieu. Néanmoins avant de
passer à la phase d’élaboration du projet d’assainissement, soit la
quatrième phase instaurée par l’OSites, la BCI a réalisé en 2001 une
étude des variantes et une analyse des risques chimiques. À partir de
là, la procédure a suivi celle instituée par l’OSites ; la BCI a procédé
à une étude de faisabilité ainsi qu’à des études complémentaires sur le
site, à des évaluations et a enfin proposé une variante d’assainissement
optimale, qui a été acceptée par l’autorité d’exécution, en l’espèce l’OEPN
(l’Office de l’environnement et de la protection de la nature du canton
du Jura). Nous sommes maintenant à la phase de planification et
d’autorisations, précédant l’assainissement en soi.
Assainissement de la décharge de
Bonfol : futur hangar destiné au traitement des déchets © BCI
 Jelena Milenkovic a rencontrée des personnes ayant
directement des rapports avec la décharge de Bonfol. Voici quelques unes
des questions et réponses demandées à Frédérique Wagner, responsable de
la communication et des affaires juridiques et à Michael Fischer, chef
de projet de l’assainissement de la décharge de Bonfol pour la BCI
Betriebs AG, le 6 juin 2006 à Bâle.
Pouvez-vous nous
présenter la BCI ?
AFW : La BCI a été
créée par l’industrie chimique bâloise. C’est une société simple
regroupant huit firmes, Roche, Ciba Spécialités chimiques, Novartis,
Clariant, Henkel, Syngenta, Rohner et SF Chem. Cette même société simple
a créé en 2002 une Société Anonyme, BCI Betriebs-AG, dont le rôle est
exclusivement d’assainir la décharge industrielle de Bonfol. La création
de la S.A. a pour but de permettre la mise en œuvre de l’assainissement.
On sait que la
législation sur les sites contaminés oblige le détenteur/exploitant à
assainir les sites contaminés. Comment vous positionnez-vous par rapport
à cela ? L’assainissement de la décharge de Bonfol constitue-t-il
l’accomplissement d’une obligation légale ou est-il le fruit de la bonne
volonté de la BCI ?
AFW : Effectivement, l’OSites
est entrée en vigueur en 1998. En janvier 2000 a eu lieu une conférence
de presse au cours de laquelle un assainissement total a été demandé.
Dans ce contexte, suite à cette conférence de presse, l’industrie
chimique avait deux choix : soit elle s’engageait sur la voie juridique,
avec des procédures qui auraient probablement duré plusieurs années,
soit elle décidait d’assainir, et c’est ce qui a été fait en 2000 avec
la signature d’un accord cadre avec le canton du Jura. Il y a plusieurs
raisons à cela, la première étant que l’industrie chimique n’a pas
souhaité s’engager sur la voie juridique. La deuxième raison est que la
surveillance de l’environnement qui est en place aujourd’hui et
l'exploitation de la station d'épuration coûte entre 2 et 3 millions de
francs par année. Or, nous ignorons combien de temps encore nous devrons
surveiller, si nous devons encore surveiller 80 à 100 ans, nous avons
intérêt à assainir tout de suite car nous risquons de dépenser davantage
d’argent en surveillance et en entretien qu’en procédant à un
assainissement définitif.
MF :
Parallèlement à tout l’aspect juridique à considérer pour
l’assainissement, il y a également l’aspect purement technique. Pour la
BCI, la situation est claire : l'état actuel est sous contrôle, les
risques liés à l'état actuel du site sont acceptables. Par contre un
problème se pose pour le long terme. Dans une centaine d’années la
décharge sera toujours là, on devra toujours traiter l’eau contaminée.
Alors si nous pouvons aujourd’hui éliminer définitivement cette
décharge, autant le faire, mais à condition d’avoir un projet
d’assainissement définitif qui garantisse que l'on maîtrise les risques.
La phase de planification est relativement longue ; elle a commencé en
2000, nous sommes en 2006 et nous n’avons pas encore terminé. Mais c’est
parce que nous estimons que les risques actuels sont très faibles, et
que nous voulons garantir que, lorsque nous ouvrirons la décharge, nous
ne les augmenterons pas par rapport à la situation actuelle.
Concernant l’assainissement de la décharge de Bonfol, où en est-on
aujourd’hui ?
 AFW :
Depuis l’an 2000, l’équipe de projet planifie. Cette planification est
un peu plus intense depuis six mois. Cette année devait être l’année de
l’obtention des autorisations, ceci sera décalé à l’année prochaine.
Mais cette année, nous préparons le plan spécial cantonal. À la fin du
mois de juin, nous allons avoir la première réunion publique. Au mois de
novembre il y aura une mise à l’enquête qui va durer 30 jours.
Parallèlement à cela la procédure de permis de construire sera faite,
par une publication. Si nous rencontrons des oppositions, elles seront
traitées. Ainsi, si tout va bien, on escompte que d’ici mars 2007, on
devrait obtenir l’approbation du plan spécial et avoir reçu toutes les
autorisations nécessaires, ce qui nous permettra de démarrer les
travaux.
Décharge de Bonfol, point de contrôle
MF : Le calendrier
prévoit de commencer à construire les infrastructures en mars-avril de
l’année prochaine. Nous comptons environ deux ans pour construire, à la
fois les voies d’accès et le couvert et fin 2008, début 2009, nous
pensons pouvoir commencer l’excavation des déchets eux-mêmes, pour une
durée de 4 ans. Donc en 2013 l’assainissement devrait être fini.
On sait qu’une
surveillance est en place. Comment s’organise la surveillance des eaux à
proximité de la décharge ?
MF :
Nous avons effectué une analyse de risques en 2000, complétée en 2002.
Nous avons d’abord défini les vecteurs de propagation d'une éventuelle
pollution. Ces vecteurs peuvent être l’air ou l’eau. Concernant l’air,
nous avons rapidement établi que dans l’état actuel, la situation est
sous contrôle ; il n’y a pas de risque de contamination de l’air de par
la mise en place d’un couvercle étanche. Par conséquent, le seul vecteur
potentiel de pollution est l’eau. Sur cette base-là, nous avons recensé
et évalué toutes les ressources en eau de la région, nous avons
également mesuré la qualité chimique de l’eau d’exfiltration,
c'est-à-dire celle qui est contenue dans la décharge et qui pourrait
s’échapper vers l’environnement. Sur la base de ces informations, nous
avons mis en place un programme de surveillance : dans toutes les
sources, rivières, nappes phréatiques proches de la décharge, nous
effectuons régulièrement des prélèvements pour évaluer la présence ou
non de traceurs typiques de la décharge, de façon à mettre en évidence
un impact de la décharge sur chaque point d’eau.
Et que se
passe-t-il s’il y a un impact, existe-t-il un dispositif d’urgence ?
MF : On peut réagir
efficacement si on est à proximité immédiate de la décharge. Si le
problème devait se trouver dans les eaux de surface nous pourrions agir
tout de suite, à la source de la pollution, car nous serions à même de
localiser l’endroit où la fuite s’est produite, cela pourrait être au
niveau de la station d’épuration par exemple. Si par contre,
l'encaissement naturel de la décharge devait soudainement avoir un point
faible, nous ne pourrions pas agir sur la source de pollution faute d’y
avoir accès. Par contre, nous pourrions agir à l’aval immédiat de la
décharge à l’aide des puits d’intervention. À plus long terme, la
meilleure solution est d'éliminer la source de pollution, c’est-à-dire
éliminer le contenu de la décharge. Et c’est ce que nous faisons avec le
projet d’assainissement définitif.
Quelle place le
souci environnemental prend-il aujourd’hui dans l’industrie chimique ?
AFW : Aujourd’hui il
est interdit de mettre des déchets de ce type dans les décharges. Il
faut voir également qu’il y a un gros travail qui est fait, non
seulement par rapport au traitement des déchets, mais surtout en vue
d’en produire moins. Il faut savoir également, que leur élimination
coûte très cher. Une grande partie des coûts relatifs à l’assainissement
de la décharge de Bonfol revient à l’incinération des déchets.
MF : Aujourd’hui, les
déchets que la production d’un nouveau produit va engendrer sont
déterminés très rapidement, dès les premières étapes de recherches et de
développement. S’il s’avère que le produit, bien que potentiellement
intéressant pour le marché, soit problématique au niveau de la
production de déchets, sa fabrication sera abandonnée. Cette réflexion
intervient donc tout à fait en amont dans le processus. C’est donc
devenu une priorité pour l’industrie chimique.
Comment sont
aujourd’hui traités les déchets chimiques ?
MF : Les déchets
chimiques sont de nos jours incinérés dans des fours spéciaux qui
fournissent toutes les garanties ; il n’y a pas de rejet problématique
dans l’environnement. Toutes les précautions sont prises dans toutes les
phases du traitement de ces déchets.
3 – L’incendie de l’usine de Sandoz à Schweizerhalle
(Bâle)
Dans la nuit du 30 octobre au 1er novembre
1986, un incendie s’est déclaré dans l’entrepôt 956 où la société
pharmaceutique suisse Sandoz avait déposé quelque 1300 tonnes de
pesticides, colorants et autres solvants. L’incendie a éclaté avec
violence et a causé des émissions de substances chimiques dans
l’atmosphère qui se sont dispersées avec une relative rapidité.
L'incendie de l'entrepôt 956 à
Schweizerhalle, le 1er novembre 1986 © Greenpeace
Mais c’est de manière indirecte que l’accident a eu
les conséquences les plus graves : les pompiers pour éteindre le feu ont
déversé entre 10 et 15 000 m3 d’eau, alors que la capacité du
bassin de rétention n’était que de 50 m3, ce qui a eu pour
conséquence que l’eau excédentaire, ainsi chargée d’environ 30 tonnes de
substances chimiques toxiques a abouti dans le Rhin tout proche. La
pollution a gagné très rapidement la France et l’Allemagne voisines,
mais en quelques jours elle a également atteint les Pays-Bas pour finir
par se déverser dans la mer du Nord environ deux semaines plus tard.
Pendant 18 jours, il a été impossible de produire de l’eau potable en
provenance des eaux du fleuve. Le recouvrement des dommages matériels
(biens, manque à gagner en raison de l’interdiction de pêcher, et
autres) a été réglé à l’amiable ; 42 millions de francs suisses ont été
versés en réparation en Suisse, en Allemagne, en France, et aux
Pays-Bas. La décontamination du sol qui s’en est suivie a coûté près de
60 millions de francs, les analyses supplémentaires et le nettoyage des
restes du feu quelque 20 millions de francs. En tout, le dommage s’est
monté à 140 millions de francs, principalement remboursé par les
assurances. Mais c’est l’image de Sandoz qui a le plus pâti de
l’accident…
L’accident de Schweizerhalle constitue un cas de
pollution transfrontière car, comme nous venons de le voir, ses effets
se sont fait sentir sur le territoire d’États autres que la Suisse,
alors que son origine se trouvait en Suisse. La pollution transfrontière
se définit en effet comme « toute pollution volontaire ou accidentelle
dont l’origine physique est soumise à la juridiction nationale d’un pays
et qui se situe en tout ou en partie dans la zone placée sous la
juridiction nationale de ce pays, et qui a des effets dans la zone
placée sous la juridiction nationale d’un autre pays ». La « pollution
transfrontière » fait donc bel et bien référence à un conflit relevant
du droit international, il s’agit en effet du cas où des actes ayant
lieu sur le territoire d’un État (ou du moins y ayant leur origine),
causent des dommages sur le territoire d’un autre État ou portent
atteinte à sa souveraineté. L’on ne peut que saluer une telle portée de
la définition, dans la mesure où, comme dans le cas de Schweizerhalle ou
dans celui de Tchernobyl, qui a engendré un nuage radioactif qui ne
s’est pas cantonné aux seules frontières de l’ex-URSS, les effets de ce
type d’accidents se ressentent par la force des choses dans des pays
bien éloignés de l’État où se trouve la source de la pollution.
Le Rhin, concerné par les principes généraux énoncés
plus haut, en tant que cours d’eau international, est également la cible
de règles qui lui sont propres. Très tôt déjà, la protection des
ressources piscicoles du Rhin a préoccupé les États riverains, et une
première Convention fut conclue à Bâle le 9 décembre 1869, entre la
Suisse et le Grand-Duché de Bade, arrêtant des dispositions uniformes
sur la pêche dans les eaux du Rhin. Plusieurs conventions bi ou
multilatérales ont été adoptées, toujours avec pour objectif de protéger
les ressources en poissons, jusqu’en 1948 où, lors d’une réunion des
États parties à la Convention pour régulariser la pêche du saumon dans
le bassin du Rhin du 30 juin 1885, entre la Suisse, l’Allemagne et les
Pays-Bas, se posa pour la première fois la question de la pollution du
Rhin. C’est lors de cette conférence que fut discutée la création d’une
Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution
(CIPR). Sachant que l’état du Rhin était catastrophique déjà avant
l’accident de Schweizerhalle, ce dernier s’est révélé être une
bénédiction, car il a été un tel choc, qu’il a enfin permis une prise de
conscience quant à l’urgence d’une action relative à l’état des eaux du
fleuve. L’accident de 1986 a obligé les dirigeants des États riverains à
s’asseoir autour d’une table et à prendre enfin à bras le corps le
problème de la pollution du Rhin. Il est à l’origine d’un véritable
virage dans la politique de gestion de l’eau en Europe. Ainsi, la
volonté politique des États riverains, leur coopération tant technique
que législative, leurs efforts communs, font qu’aujourd’hui le Rhin est
le fleuve le plus propre d’Europe…- La responsabilité civile
pour les dégâts transfrontières -.
Pour que les personnes qui subissent des dommages en
raison de pollutions transfrontières des eaux puissent obtenir
réparation, il faut que quelqu’un en réponde.
Schweizerhalle, été 2006.
L'incendie de 1986 s'est produit à peu près au niveau de la cheminée
Jelena Milenkovic a eu l’opportunité de rencontrer
Peter Marbet, Head Service Contract Management, ainsi que Urs
Rohr, Head Health Safety Environement, de Novartis qui lui ont expliqué
l’ensemble des mesures prises par Sandoz après l’accident de 1986.
Un autre entretien a eu lieu à Berne le 14 juin 2006
avec Juliane Eismann Billet, juriste au sein de la Division juridique 3,
et Siegfried Lagger, juriste, chef de la Division juridique 3 afin de
d’expliquer le rôle de l’OFEV dans la protection de l’environnement et
de l’eau en particulier, dont voici des extraits :
Comment
la protection de l’eau est-elle mise en oeuvre ?
SL : La loi fédérale
donne les lignes principales ; les principes de la protection des eaux
relèvent du droit fédéral, par contre l’exécution relève de la
compétence des cantons. Tous les cantons ont un office chargé de
l’application de la LEaux. Nous sommes en charge de la surveillance.
Cette surveillance consiste en réalité davantage en un soutien ; nous
expliquons aux cantons la loi, rédigeons des directives et des
Ordonnances et les aidons pour l’exécution. Souvent nous devons
collaborer avec la Division Eau pour les aspects techniques, afin de
leur expliquer le droit et les soutenir. Nous n’avons par contre pas les
moyens de procéder à une surveillance directe du travail des cantons et
de leur gestion de chaque cas particulier. En matière de surveillance
nous avons également la possibilité de faire recours contre les
décisions cantonales, ce que nous ne faisons que très rarement dans le
domaine des eaux. Nous ne recourons presque jamais contre des décisions
de première instance, nous attendons de voir quelle sera la décision de
la dernière instance cantonale. Nous ne recourons que si vraiment la
dernière instance fait une erreur grossière qui va mener à un préjudice
très grave pour la protection des eaux. Notre tâche n’est pas de
vérifier que la loi soit exécutée à la lettre dans chaque cas, mais que
les lignes générales de la protection des eaux soient respectées par les
cantons. Il y a des grandes divergences entre les cantons, certains
avancent plus vite que d’autres.
Aval de Schweizerhalle, été
2006. Le Rhin est en permanence brassé par les péniches
Quel est votre rôle
en matière de gestion des eaux ?
SL :
Le deuxième domaine qui est devenu très important en matière de
protection des eaux est celui des la protection quantitative ; il s’agit
des questions des débits résiduels et de la morphologie. Les eaux des
rivières doivent en effet non seulement être propres, mais aussi y être
en quantité suffisante et avoir un lit plus ou moins naturel, sinon les
fonctions qu’elles ont dans la nature ne sont pas garanties. Dans les
années cinquante cet aspect là était encore secondaire. On se
concentrait à l’époque sur la qualité des eaux car c’était le problème
principal mais aussi parce que l’eau est notre aliment le plus
essentiel, et par conséquent fondamental pour la santé des personnes.
Dans les années quatre-vingts, on s’est rendu compte que l’aspect
quantitatif devait également être pris en considération.
Quels sont les
contrôles faits par la Confédération ?
SL :
La surveillance de la Confédération se fait par le biais d’un inventaire
dressé par les cantons (article 82 LEaux) et il y a une procédure
formalisée en matière d’assainissement. Dans cet inventaire, les cantons
doivent indiquer où il y a des prélèvements, quels sont les problèmes et
les mesures envisagées. Cet inventaire met une certaine pression sur les
cantons et donne une vue d’ensemble à la Confédération. Le délai imparti
aux cantons pour agir est 2012. Mais il y a également de fortes
pressions politiques des milieux économiques ; il est clair qu’une
installation a un coût d’exploitation fixe, quelle que soit la quantité
d’eau qu’elle turbine. De plus, les cantons eux-mêmes participent aux
gains des entreprises : pour chaque m3 turbiné ils reçoivent
une redevance hydraulique, ils encaissent les impôts sur les recettes
des entreprises et enfin, ils sont souvent eux-mêmes actionnaires des
entreprises. C’est en raison de ces intérêts opposés des cantons que le
législateur fédéral a fait une législation assez stricte. Le domaine de
la morphologie est réglé d’une manière qui n’est pas très systématique.
Si l’on examine la LEaux, on voit que le premier chapitre du Titre
deuxième concerne la sauvegarde de la qualité des eaux ; le deuxième
chapitre concerne celui des débits résiduels, et le troisième concerne
la prévention d’autres atteintes nuisibles aux eaux, dont une partie
regarde leur morphologie. On a ainsi l’impression que le législateur a
privilégié la protection qualitative et quantitative des eaux et relégué
tout le reste au second plan. Ainsi, concernant la morphologie, il n’y a
pas de mesures d’assainissement. On prévoit uniquement des conditions
plus strictes pour l’endiguement des cours d’eau en raison de
constructions futures. Au moins, depuis 1991, nous avons une disposition
(l’article 37 LEaux) qui dit que nous pouvons encore endiguer, mais que
le tracé naturel des cours d’eau doit autant que possible, être respecté
ou rétabli. Nous nous sommes rendus compte que respecter le tracé
naturel de la rivière et lui laisser plus d’espace, offre une meilleure
protection contre les crues.
La question du débit résiduel est importante. Ici, le
barrage de Birsfelden sur le Rhin
Et que se
passe-t-il en cas de manquement de la part d’un canton ?
SL :
Une chose est avoir les moyens théoriques, une autre est de les mettre
en pratique. Théoriquement, nous pouvons même intervenir auprès d’un
canton. Nous pouvons également dire au canton comment il doit s’y
prendre. Mais dans la pratique, nous les aidons à avancer, en leur
écrivant ou en organisant des réunions. Je ne connais aucun cas dans
lequel nous avons ordonné à un canton de faire telle ou telle chose dans
un domaine donné. Nous n’intervenons pas de manière directe concernant
un cas concret.
JEB :
Nous n’avons jamais opéré d’exécution par substitution. Il y a une
retenue vis-à-vis des cantons, ceci fait partie de notre fédéralisme. La
Confédération ne peut aller trop loin. Mais cela ne fonctionne pas trop
mal, bien que tous les cantons ne soient pas égaux par rapport à
l’exécution ; nous avons les « bons » et les « mauvais » élèves. Et cela
dépend des domaines. Le contact avec nos techniciens est, dans ce
contexte, très important pour les cantons.
Que pouvez-vous
nous dire sur la décharge de Bonfol par rapport à l’eau ?
SL : Les sites
contaminés sont extrêmement liés à la protection des eaux, car dans la
majorité des cas c’est à la législation sur la protection des eaux
qu’ils contreviennent, plus rarement à celle de l’air ou du sol. Bonfol
était un de ces cas. Je ne vais pas revenir sur l’histoire, sinon
rappeler que l’endroit n’a pas été si mal choisi. La décharge
industrielle de Bonfol était beaucoup mieux gérée que ce qui était usuel
à l’époque. Dans les années cinquante, la chimie bâloise déposait
beaucoup de déchets en France dans des gravières, mais le problème dont
ses responsables se sont rendus compte, déjà dans les années soixante,
était qu’en Alsace la nappe phréatique est très haute et les alluvions
apportés par le Rhin, avec des eaux qui s’infiltraient et s’exfiltraient
représentaient un danger pour les eaux. Ils ont donc recherché une
solution et ils l’ont trouvée avec la qualité du sol de Bonfol. Mais la
manière dont les déchets y ont été déposés était chaotique, aucun
registre n’a été tenu et toutes les substances se sont mélangées car les
fûts étaient écrasés, pour avoir, je suppose, plus d’espace. Cet état de
fait est très regrettable car il aurait été plus facile d’assainir si on
avait eu des fûts d’aujourd’hui. Ils ont ensuite recouvert la décharge
et ont mis en place un système de pompage avec une station d’épuration
sur place ; en soi, la décharge n’est pas si mal aujourd’hui, surtout si
on la compare à celle de Kölliken. Le problème de Bonfol est que le
canton du Jura n’a pas d’industrie, et n’a pas les moyens techniques et
administratifs qu’ont les cantons de Zürich et d’Argovie. Nous nous
sommes rendu compte qu’à long terme ce site ne pouvait pas rester en
l’état, car ce sont les substances toxiques dangereuses qui subsistent
très longtemps et non pas les substances organiques biodégradables.
Comment est
intervenue l’OFEV dans le dossier Bonfol ?
SL : L’OFEV a toujours
répondu aux demandes, notre section, sites contaminés a toujours
participé aux discussions avec la chimie et le Canton. La coopération
dans cette affaire entre le canton du Jura et la Confédération a été
pour ainsi dire exemplaire, nous avions souvent le même point de vue. Il
est vrai que la première préoccupation du Canton était de ne rien payer,
et que la commune de Bonfol ne paie rien, même si elle est propriétaire
de la décharge et même si elle a encaissé pas mal d’argent pour
l’exploitation de celle-ci. Mais pour la BCI il subsistait une grande
peur que Bonfol ne constitue un précédent qui engendrerait
l’assainissement de nombreuses autres décharges dans le monde, aux frais
de la chimie. Il ne faut pas oublier qu’au sein de la BCI il y avait
aussi un certain nombre de petites sociétés — et pas seulement des
géants comme Novartis, Ciba ou Roche — pour lesquelles ces sommes sont
proportionnellement plus grandes. Dans ce contexte nous avons activement
participé aux discussions et avons dit à la BCI qu’ils devraient, pour
éviter ce précédent, procéder à une demande de répartition des frais,
comme cela est prévu par l’article 32d LPE, ce qui amènerait la commune
à participer aux frais, ainsi que la Confédération pour une petite part.
Mais nous leur avons également conseillé de considérer le cas
particulier de la commune de Bonfol — qui est pauvre et dans une région
défavorisée, éloignée de tous les centres de développement de faire un
geste et prendre, dans cette situation, les frais de la commune à leur
charge. La chimie a accepté ce compromis, en précisant qu’elle ne paie
pas parce qu’elle y est obligée, mais parce qu’elle ne veut pas mettre
dans l’embarras une petite commune pauvre. Dans de telles conditions, la
prise en charge des frais de l’assainissement ne constitue pas un
précédent pour la chimie bâloise. Une fois le projet élaboré, nous
l’avons également évalué et avons donné notre avis au Canton.
Maintenant, nous nous en sommes un peu éloignés, car il semble qu’il n’y
ait plus de nœuds juridiques et que l’assainissement est sur la bonne
voie.
Mesures d'urgence prise après
l'incendie de Schweizerhalle © Greenpeace
On sait que
l’accident de Schweizerhalle a mené à l’adoption de l’OPAM. Comment
évaluez-vous aujourd’hui les risques en Suisse, qu’une telle catastrophe
se reproduise ?
JEB : Les mesures de
sécurisations prises sont énormes. On s’est maintenant équipé d’un
système très poussé d’alerte, d’intervention, de surveillance et de
contrôle des installations… Mais on n’est jamais totalement à l’abri
d’un accident.
SL : Je crois que l’on
peut dire que les risques aujourd’hui sont bien moins élevés qu’il y a
vingt ans. Mais le risque n’est jamais nul. Cependant l’OPAM a
considérablement augmenté la sécurité, du fait qu’elle a établi une
procédure pour les installations à risque, ce qui permet un contrôle
étroit. Souvent des mesures toutes simples (et bon marché souvent aussi)
améliorent nettement la sécurité, comme ne pas mettre telle substance à
côté de telle autre, ou prendre conscience du fait que l’on est situé
près d’une route ou près d’une conduite de gaz... Il y a maintenant en
examen, des discussions qui se font systématiquement, ce qui aide déjà
grandement au renforcement de la prévention. Dans un cas, il a suffi
d’éviter le transport de marchandises dangereuses au moment où avaient
lieu des matchs de foot ou un grand rassemblement tout proche des
rails, plutôt que de dire après coup, pourquoi un tel accident ne
s’est-il pas produit lorsque le terrain était vide ?
Dans le cas de l’accident de l’entrepôt de Sandoz,
les frais énormes ont été supportés en grande partie par les assurances.
Et ils n’ont couvert que les dégâts causés aux tiers, et pas les dégâts
causés à l’environnement. La notion de couverture des dommages
environnementaux est nouvelle dans le droit de l’environnement. Dans la
loi sur la pêche, nous avons une mention « remplacement des poissons ».
Et cette notion est maintenant introduite dans le domaine du génie
génétique. Mais le dommage sur l’environnement est problématique car il
est difficile à évaluer. Admettons que le génie génétique ait développé
une espèce de plante, ce qui a engendré la disparition d’une espèce de
papillon. Combien cela coûte-t-il ? C’est un grand défi qui va engendrer
de nombreuses discussions…
Avez-vous des projets
de lois en cours ?
SL : Toujours ! Nous
avons une liste de projets en cours, nous faisons cela une fois par
année, pour l’année. Dans le domaine des sites contaminés, il y a eu
cette modification de loi du 16 décembre, qui va entraîner une révision
de l’OTAS, car il y a des changements au niveau des subventions. Nous
allons également adapter certaines dispositions de l’OSites. En matière
de citernes par contre, nous avons fait une dérégulation. Car à l’époque
on avait beaucoup de problèmes avec les citernes enterrées, il a donc
fallu une réglementation très détaillée. La situation s’étant énormément
améliorée en la matière, et d’autres domaines s’étant révélés
prioritaires, comme les sites contaminés, nous avons opéré une première
dérégulation dans ce domaine. Nous avons également affecté le personnel
qui s’occupait de ce domaine à ces autres tâches plus importantes. Mais
maintenant, pour pouvoir diminuer encore le personnel affecté à cette
tâche nous avons dû opérer une modification dans la loi. Nous allons
donc supprimer l’OPEL, et l’OEaux sera adaptée. La loi va donc se
cantonner à poser des principes, et nous allons uniquement procéder à
une certaine surveillance, opérée par une personne, mais qui ne
s’occupera pas uniquement de cela. Cette modification devrait entrer en
vigueur l’année prochaine.
Un dernier entretien sur le « Protocole de Kiev »,
non ratifié par la Suisse, avec Jürg Bally, avocat et notaire
internationaliste au sein de l’OFEV et Jelena Milenkovic conclut :
« L’eau, c’est la vie », écrivait Antoine de Saint-Exupéry. Sans eau, la
vie n’est tout simplement pas possible.
Cette brochure n’est peut-être qu’une goutte d’eau
dans l’océan… Mais chaque goutte a son importance. Chaque goutte
d’eau est sacrée…
Mon vœu est que chacun en prenne conscience.
Chutes du Niagara
CONTENU :
68 pages A4, photos couleurs
COMMANDE :
Nos brochures sont à vendre. Merci de nous contacter.
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Juin 2006
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