Accueil    │    Qui sommes-nous ?    │    Les études    │   Patrimoine au fil de l'Orbe 2010
 
 

 

JELENA MILENKOVIC

Quelle protection effective des eaux en Suisse ?

Confrontation du droit aux faits
 

« Dans un monde où l’appât du gain fait oublier à l’homme toute forme de respect envers la nature, pourtant indissociable de son existence même, comment ne pas se sentir une vocation de lui rappeler qui il est ? »

C’est avec cette phrase que Jelena Milenkovic ouvre son épineux dossier sur la protection des eaux en Suisse. Jelena obtint une licence en droit de l’Université de Genève en 2004. Elle a participé au travail de reconstruction et de stabilisation de l’Europe de l’Est au sein d’une ONG en Serbie, son pays d’origine, avant de vivre plusieurs expériences en Espagne et au Canada.

 

En Suisse, nous avons la chance d’avoir un véritable arsenal juridique pour la protection de l’eau, preuve que notre pays s’érige en ce domaine également comme un véritable exemple. Mais qu’en est-il vraiment ? Comment cet arsenal juridique fonctionne-t-il, et est-il vraiment efficace ? Ce sont les questions auxquelles tente de répondre cette étude, à travers l’examen de trois cas concrets de pollution des eaux survenus en Suisse. En l’occurrence à Yverdon-les-Bains, à Bonfol et à Schweizerhalle. Dans ce résumé nous prendrons surtout en considération l’historique de ces catastrophes pour permettre à chacun de se remémorer ces incidents. Les questions juridiques étant excellemment développées nous n’en diront que quelques mots en invitant le lecteur à lire la brochure pour connaître toutes les procédures et lois concernées.


1 – L’affaire de Bio-Dépollution à Yverdon-les-Bains (Vaud)

Bio-Dépollution s’est installée en janvier 1996 dans une halle proche du parc technologique Y-Parc, avec pour objectif le traitement de terres contaminées au mercure et d’entreprendre des essais à cet effet. Par quatre fois, l’autorisation de preneur lui sera refusée par le SEPE (Service des eaux et de la protection de l’environnement du canton de Vaud), entre juillet 1996 et avril 1997. Pendant toute cette période, l’entreprise opérait régulièrement des tests. En juin 1997, l’autorisation de preneur lui est enfin accordée. En juillet 1997, un fonctionnaire du SEPE visite par surprise les locaux de Bio-Dépollution, où il constate que l’installation de traitement pour laquelle l’entreprise a obtenu l’autorisation est en panne, et qu’une autre installation-pilote de traitement des eaux mercurielles est en place sans autorisation. En octobre 1997, Bio-Dépollution fait appel à un expert indépendant afin de faire certifier son installation. En novembre de la même année, l’expert estime impératif de cesser toute production. Il contacte le SEPE, jugeant la situation catastrophique. Deux plaintes pénales seront alors déposées, l’une par le tribunal de district d’Yverdon-les-Bains, l’autre par le SEPE, au nom du canton de Vaud. Pourtant, on a reproché à l’époque au canton son laxisme face à cette société, mais également des doutes ont été émis quant au fait que l’État semblait savoir que l’entreprise était à la base d’une pollution au mercure.

  10'000 litres d'eau mercurielle furent déversées par Bio-Dépollution devant sa halle © A. Martin, Edipresse

Toutefois, un bémol reste à ajouter : l’entreprise qui fait faillite échappe à sa responsabilité civile. Ce fut le cas de la société Bio-Dépollution, qui fut mise en faillite le 9 février 1998, à la veille du scandale. Dans cette affaire, qui est allée jusqu’au Tribunal fédéral, le fondateur et directeur de la société a été condamné, en première instance, par le Tribunal d’arrondissement de la Broye et du Nord Vaudois à une peine d’emprisonnement de 16 mois avec sursis pendant 4 ans, ainsi qu’à une amende de 18'000 francs, pour infraction à la LPE, à la LEaux, ainsi qu’à la Loi fédérale sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce. Ce même tribunal a également interdit à l’ancien directeur l’exercice de toute profession, industrie ou commerce dans le domaine du traitement des déchets spéciaux pour une durée de 5 ans.

Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé que seule rentrait en ligne de compte une violation de l’article 70 alinéa 1 let. a LEaux (cité plus haut), mais a exclu une infraction à la LPE. Il a estimé que la question du concours entre les dispositions pénales de la loi sur la protection des eaux et celles sur la protection de l’environnement ne peut se résoudre de manière globale, mais en particulier, qu’on ne saurait dire, comme l’a soutenu le Tribunal cantonal, qu’une mise en danger des eaux tomberait systématiquement sous le coup de ces deux lois. Le Tribunal fédéral a conclu qu’il fallait examiner la question du concours entre les dispositions de ces deux lois de manière différenciée, suivant les diverses infractions entrant plus spécifiquement en ligne de compte dans chaque cas d’espèce. Ainsi, il est arrivé à la conclusion qu’en l’espèce, le directeur de Bio-Dépollution ne s’était rendu coupable d’aucune infraction à la LPE. Il a donc admis le pourvoi en nullité et renvoyé l’arrêt attaqué à l’autorité cantonale pour nouvelle décision allant dans le sens de ses considérations. La plus haute instance judiciaire suisse n’a par conséquent pas eu à trancher dans le cas d’espèce la question du concours entre les dispositions pénales de la LPE et celles de la LEaux, le directeur de Bio-Dépollution ne s’était rendu coupable, à ses yeux, d’infraction à la LEaux uniquement.

En matière de protection de l’environnement, l’État a un rôle de surveillance. S’agissant de l’exécution de la législation sur la protection de l’environnement, tant l’article 36 LPE que l’article 45 LEaux donnent une compétence exécutive aux cantons. Dans le cas de Bio-Dépollution, le Conseil d’État a mandaté la société Evaluanda pour mener une analyse institutionnelle. Le rapport dans lequel la société donne ses conclusions s’est révélé accablant pour l’État. Les manquements dont a fait preuve l’État de Vaud  dans le cadre de l’affaire Bio-Dépollution (manque de contrôles et défaillance de communication) ont permis de mettre au jour des problèmes au sein de l’administration, ce qui a provoqué la prise de mesures afin de renforcer le contrôle des entreprises dites « à risque », mais aussi de permettre un meilleur contrôle au sein de l’État même. Comme nous l’avons mentionné, l’entreprise ayant fait faillite, les frais d’assainissement du site ont dû être pris en charge par l’État de Vaud. Les bâtiments furent décontaminés, la terre devant la halle Gogniat qui contenait du mercure, fut extraite et brûlée dans un four à Berne.

Dépollution du site : 20'000 litres d'eau mercurielle furent déversés dans les canalisations par
Bio-Dépollution
© A. Martin, Edipresse


2 – La décharge de Bonfol (Jura)

L’histoire de la décharge de Bonfol est celle d’une décharge qui était considérée comme exemplaire à l’époque où elle a été mise en place, en 1961. En quinze ans, l’industrie chimique bâloise a déposé sur le site de Bonfol quelque 114’000 tonnes de déchets toxiques. Ce sont des milliers de fûts métalliques et des tonnes de boues, renfermant des produits chimiques en tout genre, qui ont été enfouis dans ce dépotoir jurassien, à quelques centaines de mètres de la frontière française.

Les sociétés impliquées dans l’implantation de la décharge étaient Ciba, Geigy, Sandoz, Roche, Durand & Hugenin, Rohner, Henkel et l’industrie suisse de l’asphalte. Le site avait été choisi en raison de sa position éloignée de tout cours d’eau, mais surtout en raison de la qualité de son terrain : un sous-sol imperméable constitué d’une couche argileuse de 6 à 8 mètres d’épaisseur. Le fait que des déchets chimiques fussent déposés dans une décharge choisie sur la base de critères géologiques constituait à l’époque une première en Europe. Des déchets de l'armée suisse et de quelques sociétés jurassiennes et entreprises horlogères y furent également entreposés. D’après la Basler Chemische Industrie, propriétaire de la décharge (la BCI est une communauté d'intérêts fondée en 1962, dont les membres sont des entreprises de l'industrie chimique bâloise), un contrôle régulier des eaux souterraines et de surface accompagna l’exploitation de la décharge dès le début de l’entreposage. La grande majorité des déchets déposés l’a été sous forme de fûts (de 300 000 à 400 000), dont la plupart, ayant été compactés pendant et après leur mise en décharge, ont été endommagés et, par conséquent, fuient. Leur contenu n’a pas été répertorié, une telle procédure n’étant pas usuelle à l’époque.

Décharge de Bonfol : un total de 300 000 à 400 000 fûts y furent déposés en 15 ans © Agence photo BIST

Il suffit de mentionner ici que toutes sortes de produits chimiques hautement toxiques, des métaux lourds mais aussi une quantité de substances aux composés inconnus, ont été trouvés dans les échantillons prélevés par la suite et analysés par les sociétés chimiques. D’après l’organisation de protection de l’environnement Greenpeace, la pluie a assez rapidement, après la mise en service de la décharge, rempli la glaisière. Le niveau des eaux est monté de telle sorte que la décharge menaçait de déborder et de glisser, la pression sur le remblai s’accroissant. Les eaux de ruissellement se sont réparties dans la forêt, ce qui conduisit en 1965 à une pollution importante du Roserbach. Par la suite, l’eau de ruissellement fut retenue, pompée et transportée à Bâle, pour être, au début, déversée dans le Rhin. Après la mise en service des stations d’épuration de Bâle et de Schweizerhalle, ces eaux y furent traitées.

Lors de sa fermeture en 1976, la décharge fut couverte par une couche d’argile de 1,5 à 2,5 mètres et entièrement reboisée, conformément aux exigences légales en vigueur à l’époque des faits. Un programme de surveillance de l’environnement fut adopté. C’est ainsi qu’on constata en 1981 que la couche de couverture n’était pas totalement étanche et que la glaisière se remplissait par infiltration d’eau de pluie. La BCI réagit et mit en place des mesures d’urgence visant à abaisser le niveau des eaux par pompage, eaux qui étaient ensuite évacuées pour être traitées dans des stations d’épuration industrielles à Bâle. On construisit un nouveau couvercle, et poursuivit le pompage et le traitement des eaux. Des travaux furent ainsi menés de 1986 à 1995 pour un coût total de 28 millions de francs. Enfin, on définit un nouveau programme de surveillance en collaboration avec les autorités locales.

Le 11 janvier 2000, le canton du Jura, somma les entreprises de la chimie bâloise d’assainir définitivement et rapidement la décharge industrielle de Bonfol. Du 13 mai au 7 juillet 2000, le site de la décharge fut occupé par l’organisation écologique Greenpeace, qui réclama son assainissement immédiat. Le 15 mai 2000, lors d’une rencontre entre le canton du Jura et la BCI, cette dernière accepta d’assainir définitivement la décharge de Bonfol. S’ensuivirent des discussions sur le calendrier, la méthode de l’assainissement, mais aussi sur son financement. Cette question fut en effet soulevée en 2002, alors que l’accord signé en octobre 2000 entre la BCI et le canton du Jura stipulait que la BCI s’engageait à « assumer la responsabilité opérationnelle et financière des opérations d’assainissement total dans le cadre de sa responsabilité en tant que détenteur de la décharge ». C’est ainsi que la BCI a soumis en décembre 2003 son projet d’assainissement aux autorités du Jura. Les travaux devraient débuter en 2008 et durer environ 4 à 5 ans. Les déchets seront excavés, conditionnés et éliminés à l’étranger dans des usines d’incinération de déchets spéciaux, et le sous-sol contaminé, traité dans une installation de désorption thermique.

Prélèvement d'eau sur le site de Bonfol © Greenpeace

A la base de la gestion des sites contaminés en Suisse se trouve l’article 32c de la LPE, dénommé « obligation d’assainir ». L’alinéa 1 de cette disposition stipule que les cantons doivent veiller à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets, lorsqu’ils sont à l’origine d’atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu’ils risquent de l’être un jour. L’alinéa 2 donne au Conseil fédéral le pouvoir d’édicter des prescriptions sur la nécessité de l’assainissement, sur les objectifs et sur l’urgence des assainissements. C’est ce qu’il a fait en adoptant l’Ordonnance sur l’assainissement des sites pollués. Un point important dans le cadre d’assainissements de sites contaminés est bien évidemment : qui paie ? L’exécution de l’assainissement (obligation de faire), qui incombe au détenteur du site pollué (article 20 al.1 OSites), et sa prise en charge financière sont en effet deux questions distinctes. L’article 32d affirme à son alinéa 1 que c’est celui qui est à l’origine de l’assainissement qui en assume les frais. L’on peut se demander de manière légitime, qu’est-ce que « celui qui est à l’origine de l’assainissement » ? La question est pour le moins délicate et elle a fait l’objet d’un avis de droit du professeur Pierre Tschannen de l’Université de Berne, à l’intention de l’OFEV, en 2002. Rappelons tout d’abord que le principe de causalité – posé par l’article 2 LPE-, s’applique également à l’assainissement des sites contaminés. C’est le principe dit du « pollueur-payeur ».

Le cas de la décharge de Bonfol est particulier, dans le sens où il ne constitue pas un cas d’application stricto sensu de l’ordonnance sur les sites contaminés. L’initiative de son assainissement émane du canton du Jura, qui a demandé lors de la conférence de presse de janvier 2000 que le site soit assaini. L’assainissement de la décharge de Bonfol n’est en tout cas pas le fruit de l’établissement d’un cadastre dans le canton du Jura. De plus, la phase d’investigation préalable, d’appréciation des besoins d’assainissement et l’investigation de détail en vue d’établir les buts et l’urgence de l’assainissement n’a pas eu lieu. Néanmoins avant de passer à la phase d’élaboration du projet d’assainissement, soit la quatrième phase instaurée par l’OSites, la BCI a réalisé en 2001 une étude des variantes et une analyse des risques chimiques. À partir de là, la procédure a suivi celle instituée par l’OSites ; la BCI a procédé à une étude de faisabilité ainsi qu’à des études complémentaires sur le site, à des évaluations et a enfin proposé une variante d’assainissement optimale, qui a été acceptée par l’autorité d’exécution, en l’espèce l’OEPN (l’Office de l’environnement et de la protection de la nature du canton du Jura). Nous sommes maintenant à la phase de planification et d’autorisations, précédant l’assainissement en soi.

Assainissement de la décharge de Bonfol : futur hangar destiné au traitement des déchets © BCI


Jelena Milenkovic a rencontrée des personnes ayant directement des rapports avec la décharge de Bonfol. Voici quelques unes des questions et réponses demandées à Frédérique Wagner, responsable de la communication et des affaires juridiques et à Michael Fischer, chef de projet de l’assainissement de la décharge de Bonfol pour la BCI Betriebs AG, le 6 juin 2006 à Bâle.

Pouvez-vous nous présenter la BCI ?

AFW : La BCI a été créée par l’industrie chimique bâloise. C’est une société simple regroupant huit firmes, Roche, Ciba Spécialités chimiques, Novartis, Clariant, Henkel, Syngenta, Rohner et SF Chem. Cette même société simple a créé en 2002 une Société Anonyme, BCI Betriebs-AG, dont le rôle est exclusivement d’assainir la décharge industrielle de Bonfol. La création de la S.A. a pour but de permettre la mise en œuvre de l’assainissement.

On sait que la législation sur les sites contaminés oblige le détenteur/exploitant à assainir les sites contaminés. Comment vous positionnez-vous par rapport à cela ? L’assainissement de la décharge de Bonfol constitue-t-il l’accomplissement d’une obligation légale ou est-il le fruit de la bonne volonté de la BCI ?

AFW : Effectivement, l’OSites est entrée en vigueur en 1998. En janvier 2000 a eu lieu une conférence de presse au cours de laquelle un assainissement total a été demandé. Dans ce contexte, suite à cette conférence de presse, l’industrie chimique avait deux choix : soit elle s’engageait sur la voie juridique, avec des procédures qui auraient probablement duré plusieurs années, soit elle décidait d’assainir, et c’est ce qui a été fait en 2000 avec la signature d’un accord cadre avec le canton du Jura. Il y a plusieurs raisons à cela, la première étant que l’industrie chimique n’a pas souhaité s’engager sur la voie juridique. La deuxième raison est que la surveillance de l’environnement qui est en place aujourd’hui et l'exploitation de la station d'épuration coûte entre 2 et 3 millions de francs par année. Or, nous ignorons combien de temps encore nous devrons surveiller, si nous devons encore surveiller 80 à 100 ans, nous avons intérêt à assainir tout de suite car nous risquons de dépenser davantage d’argent en surveillance et en entretien qu’en procédant à un assainissement définitif.

MF : Parallèlement à tout l’aspect juridique à considérer pour l’assainissement, il y a également l’aspect purement technique. Pour la BCI, la situation est claire : l'état actuel est sous contrôle, les risques liés à l'état actuel du site sont acceptables. Par contre un problème se pose pour le long terme. Dans une centaine d’années la décharge sera toujours là, on devra toujours traiter l’eau contaminée. Alors si nous pouvons aujourd’hui éliminer définitivement cette décharge, autant le faire, mais à condition d’avoir un projet d’assainissement définitif qui garantisse que l'on maîtrise les risques. La phase de planification est relativement longue ; elle a commencé en 2000, nous sommes en 2006 et nous n’avons pas encore terminé. Mais c’est parce que nous estimons que les risques actuels sont très faibles, et que nous voulons garantir que, lorsque nous ouvrirons la décharge, nous ne les augmenterons pas par rapport à la situation actuelle.

Concernant l’assainissement de la décharge de Bonfol, où en est-on aujourd’hui ?

AFW : Depuis l’an 2000, l’équipe de projet planifie. Cette planification est un peu plus intense depuis six mois. Cette année devait être l’année de l’obtention des autorisations, ceci sera décalé à l’année prochaine. Mais cette année, nous préparons le plan spécial cantonal. À la fin du mois de juin, nous allons avoir la première réunion publique. Au mois de novembre il y aura une mise à l’enquête qui va durer 30 jours. Parallèlement à cela la procédure de permis de construire sera faite, par une publication. Si nous rencontrons des oppositions, elles seront traitées. Ainsi, si tout va bien, on escompte que d’ici mars 2007, on devrait obtenir l’approbation du plan spécial et avoir reçu toutes les autorisations nécessaires, ce qui nous permettra de démarrer les travaux.

            Décharge de Bonfol, point de contrôle

MF : Le calendrier prévoit de commencer à construire les infrastructures en mars-avril de l’année prochaine. Nous comptons environ deux ans pour construire, à la fois les voies d’accès et le couvert et fin 2008, début 2009, nous pensons pouvoir commencer l’excavation des déchets eux-mêmes, pour une durée de 4 ans. Donc en 2013 l’assainissement devrait être fini.

On sait qu’une surveillance est en place. Comment s’organise la surveillance des eaux à proximité de la décharge ?

MF : Nous avons effectué une analyse de risques en 2000, complétée en 2002. Nous avons d’abord défini les vecteurs de propagation d'une éventuelle pollution. Ces vecteurs peuvent être l’air ou l’eau. Concernant l’air, nous avons rapidement établi que dans l’état actuel, la situation est sous contrôle ; il n’y a pas de risque de contamination de l’air de par la mise en place d’un couvercle étanche. Par conséquent, le seul vecteur potentiel de pollution est l’eau. Sur cette base-là, nous avons recensé et évalué toutes les ressources en eau de la région, nous avons également mesuré la qualité chimique de l’eau d’exfiltration, c'est-à-dire celle qui est contenue dans la décharge et qui pourrait s’échapper vers l’environnement. Sur la base de ces informations, nous avons mis en place un programme de surveillance : dans toutes les sources, rivières, nappes phréatiques proches de la décharge, nous effectuons régulièrement des prélèvements pour évaluer la présence ou non de traceurs typiques de la décharge, de façon à mettre en évidence un impact de la décharge sur chaque point d’eau.

Et que se passe-t-il s’il y a un impact, existe-t-il un dispositif d’urgence ?

MF : On peut réagir efficacement si on est à proximité immédiate de la décharge. Si le problème devait se trouver dans les eaux de surface nous pourrions agir tout de suite, à la source de la pollution, car nous serions à même de localiser l’endroit où la fuite s’est produite, cela pourrait être au niveau de la station d’épuration par exemple. Si par contre, l'encaissement naturel de la décharge devait soudainement avoir un point faible, nous ne pourrions pas agir sur la source de pollution faute d’y avoir accès. Par contre, nous pourrions agir à l’aval immédiat de la décharge à l’aide des puits d’intervention. À plus long terme, la meilleure solution est d'éliminer la source de pollution, c’est-à-dire éliminer le contenu de la décharge. Et c’est ce que nous faisons avec le projet d’assainissement définitif.

Quelle place le souci environnemental prend-il aujourd’hui dans l’industrie chimique ?

AFW : Aujourd’hui il est interdit de mettre des déchets de ce type dans les décharges. Il faut voir également qu’il y a un gros travail qui est fait, non seulement par rapport au traitement des déchets, mais surtout en vue d’en produire moins. Il faut savoir également, que leur élimination coûte très cher. Une grande partie des coûts relatifs à l’assainissement de la décharge de Bonfol revient à l’incinération des déchets.

MF : Aujourd’hui, les déchets que la production d’un nouveau produit va engendrer sont déterminés très rapidement, dès les premières étapes de recherches et de développement. S’il s’avère que le produit, bien que potentiellement intéressant pour le marché, soit problématique au niveau de la production de déchets, sa fabrication sera abandonnée. Cette réflexion intervient donc tout à fait en amont dans le processus. C’est donc devenu une priorité pour l’industrie chimique.

Comment sont aujourd’hui traités les déchets chimiques ?

MF : Les déchets chimiques sont de nos jours incinérés dans des fours spéciaux qui fournissent toutes les garanties ; il n’y a pas de rejet problématique dans l’environnement. Toutes les précautions sont prises dans toutes les phases du traitement de ces déchets.


3 – L’incendie de l’usine de Sandoz à Schweizerhalle (Bâle)

Dans la nuit du 30 octobre au 1er novembre 1986, un incendie s’est déclaré dans l’entrepôt 956 où la société pharmaceutique suisse Sandoz avait déposé quelque 1300 tonnes de pesticides, colorants et autres solvants. L’incendie a éclaté avec violence et a causé des émissions de substances chimiques dans l’atmosphère qui se sont dispersées avec une relative rapidité.

L'incendie de l'entrepôt 956 à Schweizerhalle, le 1er novembre 1986 © Greenpeace

Mais c’est de manière indirecte que l’accident a eu les conséquences les plus graves : les pompiers pour éteindre le feu ont déversé entre 10 et 15 000 m3 d’eau, alors que la capacité du bassin de rétention n’était que de 50 m3, ce qui a eu pour conséquence que l’eau excédentaire, ainsi chargée d’environ 30 tonnes de substances chimiques toxiques a abouti dans le Rhin tout proche. La pollution a gagné très rapidement la France et l’Allemagne voisines, mais en quelques jours elle a également atteint les Pays-Bas pour finir par se déverser dans la mer du Nord environ deux semaines plus tard. Pendant 18 jours, il a été impossible de produire de l’eau potable en provenance des eaux du fleuve. Le recouvrement des dommages matériels (biens, manque à gagner en raison de l’interdiction de pêcher, et autres) a été réglé à l’amiable ; 42 millions de francs suisses ont été versés en réparation en Suisse, en Allemagne, en France, et aux Pays-Bas. La décontamination du sol qui s’en est suivie a coûté près de 60 millions de francs, les analyses supplémentaires et le nettoyage des restes du feu quelque 20 millions de francs. En tout, le dommage s’est monté à 140 millions de francs, principalement remboursé par les assurances. Mais c’est l’image de Sandoz qui a le plus pâti de l’accident…

L’accident de Schweizerhalle constitue un cas de pollution transfrontière car, comme nous venons de le voir, ses effets se sont fait sentir sur le territoire d’États autres que la Suisse, alors que son origine se trouvait en Suisse. La pollution transfrontière se définit en effet comme « toute pollution volontaire ou accidentelle dont l’origine physique est soumise à la juridiction nationale d’un pays et qui se situe en tout ou en partie dans la zone placée sous la juridiction nationale de ce pays, et qui a des effets dans la zone placée sous la juridiction nationale d’un autre pays ». La « pollution transfrontière » fait donc bel et bien référence à un conflit relevant du droit international, il s’agit en effet du cas où des actes ayant lieu sur le territoire d’un État (ou du moins y ayant leur origine), causent des dommages sur le territoire d’un autre État ou portent atteinte à sa souveraineté. L’on ne peut que saluer une telle portée de la définition, dans la mesure où, comme dans le cas de Schweizerhalle ou dans celui de Tchernobyl, qui a engendré un nuage radioactif qui ne s’est pas cantonné aux seules frontières de l’ex-URSS, les effets de ce type d’accidents se ressentent par la force des choses dans des pays bien éloignés de l’État où se trouve la source de la pollution.

Le Rhin, concerné par les principes généraux énoncés plus haut, en tant que cours d’eau international, est également la cible de règles qui lui sont propres. Très tôt déjà, la protection des ressources piscicoles du Rhin a préoccupé les États riverains, et une première Convention fut conclue à Bâle le 9 décembre 1869, entre la Suisse et le Grand-Duché de Bade, arrêtant des dispositions uniformes sur la pêche dans les eaux du Rhin. Plusieurs conventions bi ou multilatérales ont été adoptées, toujours avec pour objectif de protéger les ressources en poissons, jusqu’en 1948 où, lors d’une réunion des États parties à la Convention pour régulariser la pêche du saumon dans le bassin du Rhin du 30 juin 1885, entre la Suisse, l’Allemagne et les Pays-Bas, se posa pour la première fois la question de la pollution du Rhin. C’est lors de cette conférence que fut discutée la création d’une Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution (CIPR). Sachant que l’état du Rhin était catastrophique déjà avant l’accident de Schweizerhalle, ce dernier s’est révélé être une bénédiction, car il a été un tel choc, qu’il a enfin permis une prise de conscience quant à l’urgence d’une action relative à l’état des eaux du fleuve. L’accident de 1986 a obligé les dirigeants des États riverains à s’asseoir autour d’une table et à prendre enfin à bras le corps le problème de la pollution du Rhin. Il est à l’origine d’un véritable virage dans la politique de gestion de l’eau en Europe. Ainsi, la volonté politique des États riverains, leur coopération tant technique que législative, leurs efforts communs, font qu’aujourd’hui le Rhin est le fleuve le plus propre d’Europe…- La responsabilité civile pour les dégâts transfrontières -. Pour que les personnes qui subissent des dommages en raison de pollutions transfrontières des eaux puissent obtenir réparation, il faut que quelqu’un en réponde.

Schweizerhalle, été 2006. L'incendie de 1986 s'est produit à peu près au niveau de la cheminée

Jelena Milenkovic a eu l’opportunité de rencontrer Peter Marbet, Head Service Contract Management, ainsi que Urs Rohr, Head Health Safety Environement, de Novartis qui lui ont expliqué l’ensemble des mesures prises par Sandoz après l’accident de 1986.



Un autre entretien a eu lieu à Berne le 14 juin 2006 avec Juliane Eismann Billet, juriste au sein de la Division juridique 3, et Siegfried Lagger, juriste, chef de la Division juridique 3 afin de d’expliquer le rôle de l’OFEV dans la protection de l’environnement et de l’eau en particulier, dont voici des extraits :

 

Comment la protection de l’eau est-elle mise en oeuvre ?

SL : La loi fédérale donne les lignes principales ; les principes de la protection des eaux relèvent du droit fédéral, par contre l’exécution relève de la compétence des cantons. Tous les cantons ont un office chargé de l’application de la LEaux. Nous sommes en charge de la surveillance. Cette surveillance consiste en réalité davantage en un soutien ; nous expliquons aux cantons la loi, rédigeons des directives et des Ordonnances et les aidons pour l’exécution. Souvent nous devons collaborer avec la Division Eau pour les aspects techniques, afin de leur expliquer le droit et les soutenir. Nous n’avons par contre pas les moyens de procéder à une surveillance directe du travail des cantons et de leur gestion de chaque cas particulier. En matière de surveillance nous avons également la possibilité de faire recours contre les décisions cantonales, ce que nous ne faisons que très rarement dans le domaine des eaux. Nous ne recourons presque jamais contre des décisions de première instance, nous attendons de voir quelle sera la décision de la dernière instance cantonale. Nous ne recourons que si vraiment la dernière instance fait une erreur grossière qui va mener à un préjudice très grave pour la protection des eaux. Notre tâche n’est pas de vérifier que la loi soit exécutée à la lettre dans chaque cas, mais que les lignes générales de la protection des eaux soient respectées par les cantons. Il y a des grandes divergences entre les cantons, certains avancent plus vite que d’autres.

Aval de Schweizerhalle, été 2006. Le Rhin est en permanence brassé par les péniches

Quel est votre rôle en matière de gestion des eaux ?

SL : Le deuxième domaine qui est devenu très important en matière de protection des eaux est celui des la protection quantitative ; il s’agit des questions des débits résiduels et de la morphologie. Les eaux des rivières doivent en effet non seulement être propres, mais aussi y être en quantité suffisante et avoir un lit plus ou moins naturel, sinon les fonctions qu’elles ont dans la nature ne sont pas garanties. Dans les années cinquante cet aspect là était encore secondaire. On se concentrait à l’époque sur la qualité des eaux car c’était le problème principal mais aussi parce que l’eau est notre aliment le plus essentiel, et par conséquent fondamental pour la santé des personnes. Dans les années quatre-vingts, on s’est rendu compte que l’aspect quantitatif devait également être pris en considération.

Quels sont les contrôles faits par la Confédération ?

SL : La surveillance de la Confédération se fait par le biais d’un inventaire dressé par les cantons (article 82 LEaux) et il y a une procédure formalisée en matière d’assainissement. Dans cet inventaire, les cantons doivent indiquer où il y a des prélèvements, quels sont les problèmes et les mesures envisagées. Cet inventaire met une certaine pression sur les cantons et donne une vue d’ensemble à la Confédération. Le délai imparti aux cantons pour agir est 2012. Mais il y a également de fortes pressions politiques des milieux économiques ; il est clair qu’une installation a un coût d’exploitation fixe, quelle que soit la quantité d’eau qu’elle turbine. De plus, les cantons eux-mêmes participent aux gains des entreprises : pour chaque m3 turbiné ils reçoivent une redevance hydraulique, ils encaissent les impôts sur les recettes des entreprises et enfin, ils sont souvent eux-mêmes actionnaires des entreprises. C’est en raison de ces intérêts opposés des cantons que le législateur fédéral a fait une législation assez stricte. Le domaine de la morphologie est réglé d’une manière qui n’est pas très systématique. Si l’on examine la LEaux, on voit que le premier chapitre du Titre deuxième concerne la sauvegarde de la qualité des eaux ; le deuxième chapitre concerne celui des débits résiduels, et le troisième concerne la prévention d’autres atteintes nuisibles aux eaux, dont une partie regarde leur morphologie. On a ainsi l’impression que le législateur a privilégié la protection qualitative et quantitative des eaux et relégué tout le reste au second plan. Ainsi, concernant la morphologie, il n’y a pas de mesures d’assainissement. On prévoit uniquement des conditions plus strictes pour l’endiguement des cours d’eau en raison de constructions futures. Au moins, depuis 1991, nous avons une disposition (l’article 37 LEaux) qui dit que nous pouvons encore endiguer, mais que le tracé naturel des cours d’eau doit autant que possible, être respecté ou rétabli. Nous nous sommes rendus compte que respecter le tracé naturel de la rivière et lui laisser plus d’espace, offre une meilleure protection contre les crues.

La question du débit résiduel est importante. Ici, le barrage de Birsfelden sur le Rhin
 

Et que se passe-t-il en cas de manquement de la part d’un canton ?

SL : Une chose est avoir les moyens théoriques, une autre est de les mettre en pratique. Théoriquement, nous pouvons même intervenir auprès d’un canton. Nous pouvons également dire au canton comment il doit s’y prendre. Mais dans la pratique, nous les aidons à avancer, en leur écrivant ou en organisant des réunions. Je ne connais aucun cas dans lequel nous avons ordonné à un canton de faire telle ou telle chose dans un domaine donné. Nous n’intervenons pas de manière directe concernant un cas concret.

JEB : Nous n’avons jamais opéré d’exécution par substitution. Il y a une retenue vis-à-vis des cantons, ceci fait partie de notre fédéralisme. La Confédération ne peut aller trop loin. Mais cela ne fonctionne pas trop mal, bien que tous les cantons ne soient pas égaux par rapport à l’exécution ; nous avons les « bons » et les « mauvais » élèves. Et cela dépend des domaines. Le contact avec nos techniciens est, dans ce contexte, très important pour les cantons.

Que pouvez-vous nous dire sur la décharge de Bonfol par rapport à l’eau ?

SL : Les sites contaminés sont extrêmement liés à la protection des eaux, car dans la majorité des cas c’est à la législation sur la protection des eaux qu’ils contreviennent, plus rarement à celle de l’air ou du sol. Bonfol était un de ces cas. Je ne vais pas revenir sur l’histoire, sinon rappeler que l’endroit n’a pas été si mal choisi. La décharge industrielle de Bonfol était beaucoup mieux gérée que ce qui était usuel à l’époque. Dans les années cinquante, la chimie bâloise déposait beaucoup de déchets en France dans des gravières, mais le problème dont ses responsables se sont rendus compte, déjà dans les années soixante, était qu’en Alsace la nappe phréatique est très haute et les alluvions apportés par le Rhin, avec des eaux qui s’infiltraient et s’exfiltraient représentaient un danger pour les eaux. Ils ont donc recherché une solution et ils l’ont trouvée avec la qualité du sol de Bonfol. Mais la manière dont les déchets y ont été déposés était chaotique, aucun registre n’a été tenu et toutes les substances se sont mélangées car les fûts étaient écrasés, pour avoir, je suppose, plus d’espace. Cet état de fait est très regrettable car il aurait été plus facile d’assainir si on avait eu des fûts d’aujourd’hui. Ils ont ensuite recouvert la décharge et ont mis en place un système de pompage avec une station d’épuration sur place ; en soi, la décharge n’est pas si mal aujourd’hui, surtout si on la compare à celle de Kölliken. Le problème de Bonfol est que le canton du Jura n’a pas d’industrie, et n’a pas les moyens techniques et administratifs qu’ont les cantons de Zürich et d’Argovie. Nous nous sommes rendu compte qu’à long terme ce site ne pouvait pas rester en l’état, car ce sont les substances toxiques dangereuses qui subsistent très longtemps et non pas les substances organiques biodégradables.

Comment est intervenue l’OFEV dans le dossier Bonfol ?

SL : L’OFEV a toujours répondu aux demandes, notre section, sites contaminés a toujours participé aux discussions avec la chimie et le Canton. La coopération dans cette affaire entre le canton du Jura et la Confédération a été pour ainsi dire exemplaire, nous avions souvent le même point de vue. Il est vrai que la première préoccupation du Canton était de ne rien payer, et que la commune de Bonfol ne paie rien, même si elle est propriétaire de la décharge et même si elle a encaissé pas mal d’argent pour l’exploitation de celle-ci. Mais pour la BCI il subsistait une grande peur que Bonfol ne constitue un précédent qui engendrerait l’assainissement de nombreuses autres décharges dans le monde, aux frais de la chimie. Il ne faut pas oublier qu’au sein de la BCI il  y avait aussi un certain nombre de petites sociétés — et pas seulement des géants comme Novartis, Ciba ou Roche — pour lesquelles ces sommes sont proportionnellement plus grandes. Dans ce contexte nous avons activement participé aux discussions et avons dit à la BCI qu’ils devraient, pour éviter ce précédent, procéder à une demande de répartition des frais, comme cela est prévu par l’article 32d LPE, ce qui amènerait la commune à participer aux frais, ainsi que la Confédération pour une petite part. Mais nous leur avons également conseillé de considérer le cas particulier de la commune de Bonfol — qui est pauvre et dans une région défavorisée, éloignée de tous les centres de développement  de faire un geste et prendre, dans cette situation, les frais de la commune à leur charge. La chimie a accepté ce compromis, en précisant qu’elle ne paie pas parce qu’elle y est obligée, mais parce qu’elle ne veut pas mettre dans l’embarras une petite commune pauvre. Dans de telles conditions, la prise en charge des frais de l’assainissement ne constitue pas un précédent pour la chimie bâloise. Une fois le projet élaboré, nous l’avons également évalué et avons donné notre avis au Canton. Maintenant, nous nous en sommes un peu éloignés, car il semble qu’il n’y ait plus de nœuds juridiques et que l’assainissement est sur la bonne voie.

Mesures d'urgence prise après l'incendie de Schweizerhalle © Greenpeace

On sait que l’accident de Schweizerhalle a mené à l’adoption de l’OPAM. Comment évaluez-vous aujourd’hui les risques en Suisse, qu’une telle catastrophe se reproduise ?

JEB : Les mesures de sécurisations prises sont énormes. On s’est maintenant équipé d’un système très poussé d’alerte, d’intervention, de surveillance et de contrôle des installations… Mais on n’est jamais totalement à l’abri d’un accident.

SL : Je crois que l’on peut dire que les risques aujourd’hui sont bien moins élevés qu’il y a vingt ans. Mais le risque n’est jamais nul. Cependant l’OPAM a considérablement augmenté la sécurité, du fait qu’elle a établi une procédure pour les installations à risque, ce qui permet un contrôle étroit. Souvent des mesures toutes simples (et bon marché souvent aussi) améliorent nettement la sécurité, comme ne pas mettre telle substance à côté de telle autre, ou prendre conscience du fait que l’on est situé près d’une route ou près d’une conduite de gaz... Il y a maintenant en examen, des discussions qui se font systématiquement, ce qui aide déjà grandement au renforcement de la prévention. Dans un cas, il a suffi d’éviter le transport de marchandises dangereuses au moment où avaient lieu des matchs de foot ou un grand rassemblement tout proche des rails, plutôt que de dire après coup, pourquoi un tel accident ne s’est-il pas produit lorsque le terrain était vide ?

Dans le cas de l’accident de l’entrepôt de Sandoz, les frais énormes ont été supportés en grande partie par les assurances. Et ils n’ont couvert que les dégâts causés aux tiers, et pas les dégâts causés à l’environnement. La notion de couverture des dommages environnementaux est nouvelle dans le droit de l’environnement. Dans la loi sur la pêche, nous avons une mention « remplacement des poissons ». Et cette notion est maintenant introduite dans le domaine du génie génétique. Mais le dommage sur l’environnement est problématique car il est difficile à évaluer. Admettons que le génie génétique ait développé une espèce de plante, ce qui a engendré la disparition d’une espèce de papillon. Combien cela coûte-t-il ? C’est un grand défi qui va engendrer de nombreuses discussions…

Avez-vous des projets de lois en cours ?

SL : Toujours ! Nous avons une liste de projets en cours, nous faisons cela une fois par année, pour l’année. Dans le domaine des sites contaminés, il y a eu cette modification de loi du 16 décembre, qui va entraîner une révision de l’OTAS, car il y a des changements au niveau des subventions. Nous allons également adapter certaines dispositions de l’OSites. En matière de citernes par contre, nous avons fait une dérégulation. Car à l’époque on avait beaucoup de problèmes avec les citernes enterrées, il a donc fallu une réglementation très détaillée. La situation s’étant énormément améliorée en la matière, et d’autres domaines s’étant révélés prioritaires, comme les sites contaminés, nous avons opéré une première dérégulation dans ce domaine. Nous avons également affecté le personnel qui s’occupait de ce domaine à ces autres tâches plus importantes. Mais maintenant, pour pouvoir diminuer encore le personnel affecté à cette tâche nous avons dû opérer une modification dans la loi. Nous allons donc supprimer l’OPEL, et l’OEaux sera adaptée. La loi va donc se cantonner à poser des principes, et nous allons uniquement procéder à une certaine surveillance, opérée par une personne, mais qui ne s’occupera pas uniquement de cela. Cette modification devrait entrer en vigueur l’année prochaine.


Un dernier entretien sur le « Protocole de Kiev », non ratifié par la Suisse, avec Jürg Bally, avocat et notaire internationaliste au sein de l’OFEV et Jelena Milenkovic conclut : « L’eau, c’est la vie », écrivait Antoine de Saint-Exupéry. Sans eau, la vie n’est tout simplement pas possible.

Cette brochure n’est peut-être qu’une goutte d’eau dans l’océan… Mais chaque goutte a son importance. Chaque goutte d’eau est sacrée…

Mon vœu est que chacun en prenne conscience. 

Chutes du Niagara


CONTENU :
68 pages A4, photos couleurs

COMMANDE :
Nos brochures sont à vendre. Merci de nous contacter.

Notre association ne poursuit aucun but lucratif.

Association Développement 21
Rue du Bugnon - 1375 Penthéréaz - Suisse
Tél  + 41 (0)21 881 22 39  -  E-mail  eau21@eau21.ch  -  Site  http://www.eau21.ch


©  Toute reproduction, même partielle, devra faire l'objet au préalable d'une demande écrite.
Juin 2006
 


∧  Haut de la page  ∧