|
PHILIPPE RAETZ
Gestion Publique de l'eau :
financement et durabilité
 Le
propos de cette étude est de montrer comment les collectivités publiques
intègrent la gestion de l’eau dans leurs ménages. Elle insiste sur
l’importance des institutions suisses dans l’accomplissement de cette
tâche publique. Elle s’attache également à
la manière dont la
politique de l’utilisation de l’eau s’est développée dans le système
fédéral, car elle
est la clé pour comprendre la gestion financière d’aujourd’hui et les
réformes en cours, en vue d’assurer un financement durable du cycle
d’utilisation de l’eau. Les titres des chapitres sont d’ailleurs
éloquents sur les thèmes abordés dans la brochure :
1 - Les mécanismes du
fédéralisme ; la hiérarchie des normes ; une péréquation complexe :
l’équité des ressources financières et la compensation des charges ; les
principes du fédéralisme financier.
2 - L’historique d’une
politique environnementale de l’eau ; de la reconnaissance d’un problème
à sa résolution ; réponse à l’émergence de la question du financement.
3 - La gestion de la
ressource et contrôle qualité avec un entretien d'Eric Raetz, inspecteur
cantonal vaudois des eaux.
4 - L’information
comptable.
5 - Le management des
finances des collectivités locales avec des entretiens d’André Rüedi,
chef du Service des communes du Département neuchâtelois de la justice,
de la sécurité et des finances, et de Fabrice Weber, directeur de
l’Autorité de surveillance des finances communales du canton de Vaud au
Département des institutions et des relations extérieures.
S’ensuit une approche du
modèle bernois de l’épuration, un modèle rigoureux mais tout de même
souple. Enfin Philippe Raetz termine son étude par un chapitre
« discussion » où nous allons extraire de larges passages. Mais revenons
sur quelques fragments des interviews. La première est celle du 5 avril
2006 avec Eric Raetz :
Comment
le développement de l’alimentation en eau est-il organisé ?
 Ce domaine est
de la responsabilité des communes ou des distributeurs d’eau. Le plan
directeur de distribution d’eau (PDDE) est un plan prospectif qui fixe
les adaptations prévisibles liées au développement de la population et
des zones à bâtir dans le périmètre de distribution. Les interconnexions
possibles, l’altitude des zones de développement et l’augmentation des
utilisateurs vont déterminer l’emplacement et la capacité des réservoirs
par exemple. Il s’agit ici aussi d’une obligation légale imposée aux
distributeurs, un plan qui doit être renouvelé tous les vingt-cinq ans
environ. Les frais inhérents à cette planification sont pris en charge
par le distributeur exclusivement. Le canton de Vaud est peu prolixe à
ce propos. Ailleurs, dans le canton de Berne par exemple, une taxe sur
l’eau potable est prélevée et redistribuée ensuite sous forme de
subventions aux études hydrogéologiques. Chez nous, le réseau de
distribution est parfois cofinancé par l’Établissement cantonal
d’assurances (ECA), typiquement pour les capacités supplémentaires des
réservoirs et les hydrantes susceptibles d’être utilisées lors
d’incendies.
Le
problème de pollutions d’un nouveau type (hormones de synthèse,
antibiotiques) est-il déjà abordé par les autorités, des solutions
sont-elles envisageables ?
Ces nouvelles substances
que l’on peut trouver dans l’eau constituent un souci pour l’avenir. Les
stations d’épurations n’éliminent pas tout, ces substances se retrouvent
dans les milieux naturels et en particulier dans l’eau des lacs qui est
ensuite réutilisée pour l’eau potable. Les analyses sont délicates car
il s’agit de quantités infimes (pico-grammes par litre), notre
laboratoire n’est pas équipé pour ce genre d’analyses. Les échantillons
d’eau sont envoyés par exemple à Karlsruhe en Allemagne. Ces substances
peuvent être actives à très faible dose. Toutefois ce problème est plus
aigu pour la faune et la flore que pour l’homme. La nature et surtout la
faune piscicole se trouvent en contact permanent avec ces molécules, le
buveur d’eau de son côté est moins exposé, son exposition se limitant à
la consommation de 1,5 à 2 l d’eau par jour. Mais il s’agit là,
peut-être, d’une vision trop optimiste de ma part. Il n’existe à l’heure
actuelle aucune norme pour ces substances dans les eaux de boisson, les
données toxicologiques étant lacunaires.
Quels
sont à l’avenir les défis et questions à régler dans la gestion de
l’eau ?
Le maintien de
la qualité de l’eau entraînera des investissements importants pour
maintenir en l’état les réseaux de distribution et faire face aux
nouveaux problèmes déjà évoqués. C’est finalement le citoyen qui
tranchera sur la qualité de l’eau qu’il désire avoir. Il faut savoir que
l’eau est le miroir de l’activité de l’homme, récoltant ce que celui-ci
rejette. Il faut des années d’études et des dispositifs importants pour
déterminer la toxicité d’une substance. Les enjeux sont imbriqués car la
fourniture d’eau potable est aussi une activité commerciale tout comme
l’appareillage pour le traitement de l’eau. En Suisse nous sommes
relativement privilégiés car nous avons suffisamment d’eau de bonne
qualité, contrairement à d’autres pays où l’eau est utilisée plusieurs
fois de suite. De plus l’arsenal légal permet pour l’essentiel de protéger
les ressources, même si l’application des lois reste perfectible.
Et le prix de l’eau ?
Le prix de l’eau ne va pas
baisser à l’avenir. Les exigences qualitatives augmentent, les prix à la
construction et ceux des terrains sont à la hausse et se répercutent sur
l’entretien et la construction des installations liées à l’eau. Ce qui
importe, c’est une bonne planification de l’utilisation du territoire et
des ressources. Bien sûr, la fourniture de l’eau par les collectivités
publiques ne doit pas poursuivre un but lucratif, mais il est nécessaire
que le prix de l’eau couvre les coûts de production dans leur
intégralité. Le bon gestionnaire s’assure que dans le prix de l’eau
soient intégrés les coûts d’entretien de son réseau, ceux de ses
activités de gestion et les procédés de traitement, sans oublier le
provisionnement financier indispensable pour le renouvellement du réseau
et les construction nouvelles.
Un entretien fut accordé le 4 mai 2006 par André Rüedi du DJSF du canton
de Neuchâtel dans le cadre des politiques d’amortissement et
d’évaluation :
Comment
procédez-vous ?
Nous assurons
le contrôle formel des comptes, c'est-à-dire la vérification de leur
intégralité et du respect des méthodes de comptabilisation et
d’évaluation des actifs. Le contrôle de gestion se fait au niveau de
l’approbation ou du rejet du budget. C’est le Département qui procède à
cette sanction, sur la base de notre recommandation. Nous avons ainsi
refusé récemment le budget 2006 de la ville de la Chaux-de-Fonds, après
avoir refusé celui de la ville de Neuchâtel en 1991. En principe un
découvert au bilan des communes n’est pas autorisé, selon les règles en
vigueur ; ce qui peut poser un problème de crédibilité à l'État
puisque le canton admet un
découvert pour lui-même…
Comment
estimez-vous la marge de manœuvre comptable des communes ?
Au niveau de
la réglementation applicable aux communes, nous avons précisé le décret
de 1971, qui préconise un système d’amortissement constant (linéaire)
sur la valeur initiale, en augmentant certains taux d'amortissement,
tout en respectant le cadre légal. Il faut savoir que l’endettement
croissant des communes est en grande partie dû à des amortissements
insuffisants. Les politiques d’amortissement sont très importantes et
l’on constate des différences significatives entre les cantons. Dans le
canton de Berne une politique restrictive est appliquée : en plus des
amortissements, les communes sont tenues de constituer une provision
dans certains domaines, notamment pour le renouvellement de leur réseau
de distribution d’eau. De notre côté, nous postulons que si
l’amortissement est adéquat, le recours à l’emprunt (qui sera dûment
amorti) pour le renouvellement en fin de vie de l’équipement
est rationnel.
Quelle
est la procédure ?
La recette
consiste précisément à appliquer des durées d’amortissement qui collent
le plus possible au vieillissement effectif des équipements. Par exemple
pour l’eau, il faut distinguer les ouvrages de génie civil des
installations électromécaniques (pompes par ex.). Ces dernières ont une
durée de vie plus courte. Nous avons pu observer des bombes à
retardement avec les communes qui ont établi leur PGEE, en ce qui
concerne les équipements enterrés. Les réseaux sont parfois vétustes et
insuffisamment amortis. Dans de tels cas, la planification doit
s’efforcer d’établir des priorités très strictes dans les travaux à
entreprendre.
Quelle
est l’utilité du bilan dans la comptabilité publique ?
Le bilan est
une image de la situation communale à un moment donné. Les éléments du
budget permettent de se faire une idée de la situation de l’entité ;
d’accepter ou de refuser un budget par exemple, au vu de cette image
globale. Ainsi on peut admettre des déficits pour autant que des
réserves comptables soient présentes. Il faut rappeler ici qu’un déficit
« acceptable » selon les normes internationales de finances publiques se
trouve autour de 2,5% des charges du compte de fonctionnement, alors
qu’on observe actuellement des déficits de près de 10%. Si un tel
comportement perdure, l’entité locale « mange » littéralement ses
réserves. L’évolution est très rapide si des mesures ne sont pas prises.
À notre niveau je le répète, nous ne pouvons, malheureusement, que
mettre en garde les communes. Mais quand la fortune nette ou réserve
comptable générale au bilan est épuisée, plus aucun déficit n'est
accepté et le Conseil d'État peut aller jusqu'à imposer un coefficient
d'impôt à la commune.
Est-il
possible de constituer des réserves latentes à l’instar des sociétés de
droit privé ?
Par rapport à
une entreprise privée, le modèle comptable harmonisé (MCH) ne permet pas
de constituer des réserves latentes, les règles d’évaluation et
d’amortissement des actifs l’interdisent. Les domaines autofinancés,
épuration, déchets et partiellement la distribution de l’eau, s’ils
réalisent un bénéfice, doivent le mettre en réserve au bilan et les
déficits doivent être portés en avance destinée à être amortie comme un
découvert, c'est-à-dire le plus rapidement possible et au maximum sur
cinq ans. Une adaptation du prix de la prestation doit en découler
logiquement. Auparavant, un résultat d'exercice excédentaire était
systématiquement provisionné au bilan afin de le « dissimuler ». On
évitait ainsi que les citoyens ne demandent aux autorités communales de
baisser la fiscalité. Si bien que des travaux étaient entrepris sans
analyse véritable des besoins, la présence d’une réserve financière
suffisait. Ce n’est pas une pratique de bonne gestion. Actuellement, en
dérogation des règles du MCH, nous autorisons des amortissements
supplémentaires non budgétés, car nous considérons que nos taux sont
encore un peu trop bas. Par contre notre service procède à l’apurement
systématique de ces amortissements supplémentaires afin de connaître la
situation réelle de la commune. Ainsi la transparence et la fiabilité
des résultats d'exercice sont garanties. Il est vrai que la marge de
manœuvre des communes est étroite.
Quels
instruments financiers seraient envisageables pour une collectivité
désirant se constituer un fonds de renouvellement ?
Les règles
concernant la détention de titres sont très claires : les communes ne
peuvent pas acquérir n’importe quels titres, elles sont limitées aux
obligations, cautionnement et titres de corporations publiques. Les
titres doivent, de plus, être déposés à la Banque cantonale. Ce sont des
investissements de père de famille ; peu de risques, peu de rendement.
Des placements financiers spéculatifs ne sont tout simplement pas
autorisés. Elles ne pourraient pas non plus détenir des fonds qui ne
seraient pas inscrits au bilan. Le contrôle fiduciaire des comptes
communaux, qui se fait tous les quatre ans, ne laisserait pas passer de
telles choses. Cette révision des comptes assurée par des privés reprend
certains éléments de nos propres contrôles afin d’avoir un avis de
plus : deux instances qui relèvent les mêmes points produisent un effet
didactique non négligeable auprès des communes.
Construction de l'aqueduc dans
les gorges de l'Areuse, 1886-1887 Ó
Service industriels
de la ville de Neuchâtel
A votre
avis et selon votre expérience le prix des prestations publiques
résulte-t-il plutôt d’un choix politique ou de calculs économiques ?
Nous faisons
tout pour que les faits économiques prédominent dans la formation du
prix des prestations mais une composante politique n’est pas exclue pour
autant. Par exemple, la taxe d’épuration est en principe facturée sur la
base de la consommation d’eau. Mais certaines communes perçoivent
elles-mêmes, pour la taxe d'épuration, un pourcentage sur les factures
d'eau, comprenant une taxe de base et un prix de consommation. Le
résultat est politiquement différent : le second système est souvent
choisi par des communes ayant de nombreux immeubles à faible
consommation, par exemple des résidences secondaires. La facturation de
l’eau est de type binôme ; c'est-à-dire qu’il y a une taxe de base qui
représente la part de l’infrastructure, indépendante de l’utilisation,
et qui s’ajoute à la consommation facturée. Certaines communes ont
développé des systèmes de facturation compliqués, tenant compte par
exemple de la surface habitable et de la surface construite. La
construction de séparatifs engendre aussi une tarification
différenciée : l’exploitation des STEP est moins chère. Le taux de
l’avancement du régime séparatif pour les eaux pluviales a donc un effet
aussi sur le prix de l’eau. Le régime séparatif a d’ailleurs été l’objet
de péripéties concernant son financement. Soumis, dans un premier temps,
comme l’épuration, au principe de causalité, certaines communes ont
souhaité financer le séparatif par l’impôt, arguant de l’influence
haussière du séparatif sur le prix de l’eau, plus précisément sur celui
de la taxe d'épuration. Le Canton a accordé cette possibilité, mais
actuellement on revient au financement causal. En effet les communes ne
pouvaient plus se faire rembourser la TVA sur
les travaux financés par l’impôt. Le manque à gagner était parfois
important.
Quelles
sont les normes légales dans la gestion des actifs immobilisés ?
L’arsenal est-il suffisant ?
L’arsenal est
suffisant même si des améliorations sont toujours possibles. Nous avons
abordé la question des taux d’amortissement pas toujours adéquats.
Les méthodes
d’évaluation des actifs préconisées par les normes IPSAS, qui prévoient
une réévaluation régulière des actifs, vont trop loin. Cela se fait
certes régulièrement à Zurich, mais ces réévaluations ont tout de même
un caractère quelque peu virtuel. Elles sont possibles sur le patrimoine
financier, mais n’ont pas de sens pour les éléments du patrimoine
administratif. Ces derniers ne peuvent en principe pas être aliénés car
ils sont à la base de la prestation publique. Ils n’ont par conséquent
pas de valeur marchande. Exceptionnellement, en cas de déficit massif,
comme à la Chaux-de-Fonds dernièrement, nous avons autorisé la
réévaluation de certains immeubles du patrimoine financier, afin
d’améliorer le bilan. Cette réévaluation prudente – au maximum jusqu’à
la valeur cadastrale – doit rester tout à fait exceptionnelle et ne pas
se répéter avant cinq ans. Cela reste une opération de cosmétique, on ne
« verse » rien en définitive. On donne simplement un peu de temps à la
commune pour trouver des solutions d'assainissement financier.
Comment
s’intègrent les subventions dans la gestion des équipements liés à
l’eau, en particulier ceux de l’épuration et de l’élimination des
déchets ?
Les
amortissements se calculent sur la valeur nette des travaux.
L’investissement supporté par la commune porte sur le montant des
travaux, après déduction des subventions fédérales, cantonales et des
participations de tiers. On parle de subventions à fonds perdus. Sur le
plan fédéral, celles-ci sont arrivées à terme en 1998. Le Canton a
introduit une redevance sur l’eau, qui se calcule par m3, et
qui alimente un fonds qui lui permet de continuer à verser des
subventions aux communes. Il s’agit en quelque sorte d’un
autofinancement anticipé : les consommateurs d'eau communaux paient à
l'avance les subventions qui sont versées par le canton.
En
conclusion ?
La loi
cantonale sur les eaux interdit en principe la privatisation de cette
ressource. Une commune pourrait, subsidiairement, faire appel à une
société pour la distribution de l’eau, si elle n’était pas en mesure
d’assurer elle-même cette tâche sur une partie de son territoire. Or les
réseaux de distribution couvrent le territoire à plus de 95%. De fait,
il y a donc une impossibilité légale à privatiser tout ou partie de la
distribution d’eau. Certaines communes ont pourtant souhaité constituer
des sociétés anonymes mais notre réponse a toujours été la même : seuls
des syndicats intercommunaux sont admis, la distribution de l’eau doit
rester en main publique.
Arrivée de l'aqueduc d'amenée
d'eau des sources de l'Areuse au réservoir du Chanet, ville de Neuchâtel
Dans le même cadre, un
second entretien a été réalisé le 13 juin 2006 à Lausanne avec Fabrice
Weber, directeur de l’Autorité de surveillance des finances communales
du canton de Vaud, :
 Quels
sont les risques qui hypothèquent l’avenir financier des communes ?
Je citerais ici, entre
autres, la montée des taux d’intérêt, les transferts de charges – le
partage des coûts est un terme plus adéquat – et les programmes
d’allègements budgétaires fédéraux et cantonaux (au niveau des
subventions par exemple). S’y ajoutent la progression à froid de l’impôt
fédéral direct et le programme d’assainissement des finances de l’État,
qui ont des conséquences indirectes sur les communes vaudoises. Tous ces
éléments ont incontestablement des répercussions sur les communes et
s’entremêlent de manière subtile. Nous avons du pain sur la planche.
Quel est
le traitement comptable de l’eau dans les communes ?
Il s’agit de distinguer
deux cas distincts. Celui d’une tâche publique obligatoire relevant du
champ d’application de la Loi sur la distribution de l’eau et celui
d’une activité commerciale lucrative. Dans le premier cas, un excédent
éventuel doit être provisionné au passif du bilan (respectivement une
perte sous forme d’avance à l’actif du bilan) et reste affecté à
l’activité. Dans le deuxième cas, un bénéfice peut être utilisé à
d’autres fins dans le ménage courant, à des investissements dans
l’éclairage public par exemple.
Comment
se forme le prix de l’eau ?
La question est réglée par
l’article 14 de la Loi sur la distribution de l’eau qui prévoit trois
éléments principaux entrant dans la formation du prix de l’eau : le
raccordement, le compteur et la consommation d’eau. La taxe unique et la
taxe complémentaire de raccordement, sont perçues comme leur nom
l’indique au moment du raccordement du bâtiment au réseau collectif. Ces
taxes sont affectées exclusivement aux investissements. La taxe du
compteur est, elle, affectée au fonctionnement du réseau de
distribution. Enfin le prix de l’eau, fixé à la consommation, sert à
couvrir les dépenses de fonctionnement liées à l’eau, tel que le
matériel, l’entretien, les salaires, les frais financiers et
l’amortissement. Voilà le cadre fixé par l’État, des variantes sont
possibles. La fixation du prix de l’eau et celui des abonnements des
compteurs d’eau est du ressort final des municipalités alors que le
montant de la taxe de raccordement est réglé dans le règlement communal
et par conséquent de la responsabilité du Conseil communal.
Quels
sont les principes directeurs de la politique d’amortissement du secteur
de l’eau dans les communes vaudoises ?
Le cadre est
donné par l’article 17 du Règlement sur la comptabilité des communes qui
prévoit des durées d’amortissement de dix ans pour les installations
techniques, les subventions, les participations et les indemnités
d’expropriation. En ce qui concerne les ouvrages d’assainissement une
durée de trente ans est prescrite, un délai pouvant être accordé « très
exceptionnellement » par le Conseil d’État. Du point de vue des
amortissements, la situation des stations d’épuration est préoccupante.
En effet la plupart des installations ont été construites dans les
années septante et ont été subventionnées. Il serait judicieux pour les
communes de pouvoir provisionner pour le renouvellement de leurs
installations. Il est aussi plausible que les amortissements réalisés ne
soient pas suffisants, étant donné qu’ils ont été calculés sur les
investissements nets (subventions déduites). La tendance cantonale étant
de réduire, voire supprimer, les subventions à l’épuration, ce problème
prend une acuité toute particulière.
Les
communes ont-elles les moyens comptables pour calculer un prix de
revient exact du mètre cube d’eau vendu ?
En principe,
oui. Sur la base de la classification administrative par dicastère et le
centre budgétaire 81 (distribution de l’eau), elles sont en mesure de le
savoir, pour autant que les écritures comptables soient suffisamment
précises, en particulier les écritures de charges relatives aux coûts et
frais répartis, les amortissements et les imputations internes ; ce qui
n’est pas toujours fait, il faut bien l’admettre. Nos effectifs ne nous
permettent pas d’effectuer des contrôles systématiques et nous
n’intervenons que si les soupçons de surfacturation de l’eau deviennent
insistants, ce qui est très rare. D’autres cantons (comme Berne) sont
nettement mieux dotés pour accomplir cette tâche.
 Vos
activités de contrôle mettent-elles des carences en évidence ?
Il faut comprendre que la
comptabilité publique est, à mon sens, plus complexe que celle du
secteur privé, car les écritures sont différentes selon la nature de la
tâche qui est concernée et le champ d’application légal en question. Les
possibilités d’erreurs comptables, somme toute mineures en soi, sont
innombrables et rendent difficile une appréciation sur la foi des
comptes communaux seulement. Il faut souvent procéder à une analyse plus
fine. Une refonte du plan comptable des communes serait nécessaire pour
faire des comptes communaux un instrument de gestion véritablement
performant.
Février 2007, renouvellement d'un tronçon de la conduite
amenant l'eau pompée dans le lac au réseau
d'Yverdon-les-Bains
Un autre aspect mérite
aussi une attention particulière : le patrimoine financier n’est pas
évalué au prix du marché, et il y a lieu de se poser des questions sur
une éventuelle création de réserves latentes. Les normes IPSAS vont
d’ailleurs assez loin dans ce domaine, prévoyant une réévaluation
régulière des actifs au bilan. Sans aller jusqu’à une évaluation
systématique du patrimoine administratif, la question se pose réellement
pour le patrimoine financier. N’oublions pas que les finances communales
représentent tout de même une masse d’environ treize milliards sous
surveillance. Le champ d’investigation des finances communales est
relativement complexe, chaque commune ou presque possède sa spécialité,
si bien que la compréhension du système des finances d’une commune –
dans le canevas tel qu’il est en place aujourd’hui – demande une
observation attentive portant sur 3 à 5 ans. Nous intervenons rarement
sauf si des irrégularités sont constatées, comme la compensation de
charges par des revenus ou de dépense par des recettes. En ce qui
concerne la gestion de l’eau, nous avons examiné quelques communes de
plus près. Nous répondons à une cinquantaine de questions par jour, ce
qui représente une charge de travail considérable, les problèmes posés
étant fréquemment d’une certaine complexité.
Comment
alors exercez-vous votre devoir de surveillance ?
Dans un rapport annuel nous
établissons un classement des communes sur la base du résumé des comptes
communaux et de divers ratios. Les communes dont les indicateurs sont
très mauvais, entre dix et quinze communes à risques élevés par an, font
l’objet d’analyses plus détaillées, notamment au niveau des charges et
revenus, des investissements lourds (épuration), de l’évolution
démographique, des perspectives fiscales qui en découlent et de l’état
général de la planification communale. Si celle-ci fait défaut nous
l’établissons avec la commune. Si, en dépit de mesures de
restructuration, la situation de la commune ne s’améliore pas en
quelques années, celle-ci est mise sous contrôle par le Conseil d’État
qui nomme une commission. La gestion communale est alors surveillée de
très près par les membres de cette commission. Le pas suivant est
franchi avec la mise sous régie, ce qui n’est encore jamais arrivé. Deux
cas de mise sous contrôle me sont connus. Ce sont des procédures lourdes
qui entraînent immanquablement un remue-ménage politique au niveau de la
Commission des finances cantonale et du Grand Conseil. Si des problèmes
sont constatés, notre Service se rend sur place, en général nous sommes
accompagnés du préfet, et nous examinons les comptes avec les autorités
communales pour trouver des solutions.
Réservoir de Chanet,
Neuchâtel
Nous avons vu
que le dernier chapitre de l’étude qui se termine sur la conclusion de
Philippe Raetz s’intitule « Discussion » basé sur l’agissement de l’État
sur la gestion du cycle d’utilisation de l’eau. Ces éléments sont 1 :
l’exploitation économique de la ressource (eau potable) ; 2 : la
planification (eau potable et assainissement) ; 3 : le contrôle
qualité ; 4 : la surveillance et le contrôle financier.
Par les
activités de conseil et par la procédure d’approbation des ouvrages,
l’État vise les redondances, les surcapacités et l’inadéquation des
installations, à l’exemple de la distribution de l’eau. Par la promotion
des interconnexions de réseaux et la création de syndicats
intercommunaux, il agit sur les coûts mais aussi pour anticiper une
demande croissante et préparer le développement territorial et
économique. Ce faisant, l’État applique le principe d’opportunité et
pose la question de la durabilité au niveau de la planification.
Gérer, c’est
prévoir. La réflexion sur la durabilité est instituée par la loi.
L’établissement de PDDE et PGEE permet aux distributeurs, exploitants de
STEP et aux autorités locales de prendre conscience des impératifs de la
gestion durable de la ressource. En même temps il constitue la base
indispensable de la gestion financière et budgétaire en inventoriant
systématiquement les actifs utilisés dans la production de l’eau, leur
état, les contraintes environnementales, les évolutions en matière de
technologie de production et, finalement, les prévisions sur la
consommation future d’eau. Cette activité de planification entraîne des
frais, bien sûr. Des différences cantonales apparaissent dans le soutien
accordé aux travaux de planification.
L’eau du
robinet, un bien commercial et privatisable en principe, prend une toute
autre qualité du point de vue économique : il acquiert le statut de bien
public. Les retombées du programme d’assainissement se font sentir non
seulement chez le buveur d’eau, mais aussi chez le pêcheur qui fréquente
les rivières et le baigneur qui ne paie rien pour une eau propre (et
presque sans odeur), surtout si la part financée par l’impôt tend à se
réduire à zéro. Par contre, tout au long du début du programme
d’assainissement, le contribuable a été mis à contribution par les
subventions à fonds perdus. Il est certain que des préférences
personnelles peuvent entrer en jeu. La variation quant aux
caractéristiques qualitatives de l’eau peut être énorme d’un
consommateur à l’autre. L’enjeu de la transparence des coûts dans la
fourniture de la prestation est de poids : la connaissance du prix peut
amener le consommateur–payeur à réviser ou adapter ses exigences
personnelles. Pour l’eau, les règles de gestion se rapprochent de plus
en plus de celles d’une entreprise commerciale en raison du principe de
causalité. La connaissance de la structure des coûts est primordiale
pour répondre à cette exigence. Le cadre fixé par l’État laisse une
marge d’interprétation, il ne procède pas à un contrôle systématique du
prix facturé de l’eau. Les modèles de tarification de l’eau et de
l’épuration appliqués dans les règlements communaux sont variés, il
apparaît que le contrôle de la pertinence de la tarification est laissé
aux soins des organes de contrôle des communes (commission de gestion)
ou à la protection des consommateurs. L’État agit aussi de manière
indirecte par le contrôle des investissement et des amortissements y
relatifs ou, plus globalement encore, par un contrôle de la dette.
Néanmoins, trois remarques s’imposent et viennent tempérer ce constat à
priori positif.
Le législateur
n’a pas montré une grande précision dans la définition du calcul des
amortissements. La définition du message LEaux de 1996 de
l’investissement ne se retrouve pas dans l’article de la loi, le montant
à amortir est, en effet, laissé à l’appréciation des cantons. Pour
rappel, la question est de savoir si l’on calcule les amortissements sur
l’investissement brut, comme le message du Conseil fédéral le préconise,
ou diminué des subventions. Économiquement parlant, la différence est de
taille, elle influence négativement la durabilité financière de la
gestion de l’eau. Dans la même veine, un certain flou règne sur les taux
d’amortissement applicables aux investissements dans les législations
cantonales. Il existe des différences notables entre les taux légaux et
les taux techniques. Une incertitude règne également sur les taux
techniques comme le relève le rapport Vokos. Par ailleurs, les
équipements modernes, plus complexes, sont moins durables que les
constructions plus anciennes. La manière d’amortir ces investissements
peut aussi influencer le prix de l’eau et sa stabilité dans le temps :
un amortissement régulier répartit les coûts sur la durée de
l’investissement. La question du choix du bon taux d’amortissement est
une question empirique. Selon le type d’installation ce choix peut être
très complexe, le calcul devrait être adapté aux éléments techniques qui
le composent. Par simplification, le canton de Vaud recommande deux
durées d’amortissement : 10 ans pour le technique et 30 ans pour le gros
œuvre. Ce choix peut être contesté, mais il a l’avantage de la clarté.
L’enjeu est ici celui du prix de l’eau et de l’épuration facturé aux
utilisateurs-pollueurs. La transparence dans la constitution du prix de
l’eau dans toutes ses composantes doit être assurée selon le législateur
fédéral. C’est une sorte de protection du consommateur. À ce niveau se
rencontrent des problèmes divers. Tout d’abord, l’inadéquation de
l’outil comptable, qui se limite souvent aux aspects financiers, mais
ignore partiellement ou complètement l’analyse des coûts effectifs des
prestations.
Le législateur de tous les
niveaux a laissé la porte ouverte à un financement par l’impôt. Les
possibilités pour intervenir plus profondément, sur l’ensemble de la
charge financière liée à la gestion de l’eau sont politiquement
possibles à l’exemple du canton de Berne : l’argument du surfinancement
devrait être examiné de plus près. Il faut relever que dans tous les
systèmes présentés il existe la possibilité de venir en aide aux
communes les plus défavorisées, ce système de solidarité et de
redistribution est le ciment du fédéralisme, nous l’avons vu. Le fonds
d’aide aux communes du canton de Neuchâtel est un exemple. C’est une
bonne chose mais la nécessité d’inscrire la durabilité dans un cadre
plus large, celui des finances cantonales et fédérales, s’impose alors
impérativement : c’est le cas du canton de Vaud avec le projet
d’introduction du plafond d’endettement accompagné par une planification
financière pour les communes. L’effet didactique d’un tel instrument est
incontestable, même s’il nécessite quelques ressources. Les dispositions
fédérales en matière de gestion financière sont d’ailleurs congruentes
avec la démarche vaudoise.
Dans certaines régions, on
récupère l'eau de pluie, comme ici dans le Jura vaudois
Le législateur fédéral
exprime la première fois une préoccupation de "durabilité financière"
pour l'utilisation de l'eau dans la Loi sur la protection de
l’environnement (LPE 1983). L’introduction du principe de causalité dans
le financement de l’assainissement des atteintes à l’environnement en
est le principe déterminant. Les lois cantonales répercutent cet
objectif de durabilité avec des variantes propres à leur culture
administrative. La reprise et précision du principe de causalité dans la
LEaux, conjointement avec la diminution du taux de subventionnement à la
construction des STEP et UIOM correspond, il est vrai, peut-être moins à
un souci de durabilité que d’assainir les finances fédérales. Cependant,
les précisions concernant les amortissements, intérêts et modes de
taxation dans l’amendement de 1996 de la LEaux constituent une
normalisation des aspects financiers de l'application du principe de
causalité et tient compte d'aspects financiers relevant de la
durabilité. Du point de vue théorique, il est malaisé de définir les
limites du système dans lequel la durabilité s’inscrit. Les normes
financières et comptables suffisent-elles pour piloter un développement
durable ? La question est délicate : répondre par l’affirmative
reviendrai à valider la capacité des taux d’intérêt à refléter
globalement la consommation des ressources. Les taux pratiqués sur les
marchés financiers reflètent certes les aléas conjoncturels, mais ils
demeurent sujets à des cycles de quelques mois à quelques années,
parfois de nature spéculative. Il est donc permis de douter de la
validité du modèle financier pour saisir et gérer la durabilité,
d'autres critères doivent entrer en ligne de compte, en particulier les
aspects sociaux et environnementaux.
Sur un plan plus immédiat,
le renouvellement des installations d’adduction et d’épuration des eaux
entraîneront, à coup sûr, des dépenses importantes, indépendamment des
détails de leur mise en compte. La politique de l’eau sera mise en
concurrence avec d’autres politiques publiques, comme par le passé, dans
un État dont la marge de manœuvre financière tend à se réduire. Des
arbitrages entre qualité et quantité ne sont ici pas exclus, de même que
des tarifications selon la qualité: est-il nécessaire de laver des
véhicules avec de l'eau de boisson par exemple. N’oublions pas aussi que
les cantons doivent assainir à grands frais les anciennes décharges qui
peuvent se révéler très dommageables pour la qualité de la ressource
eau. Des choix difficiles s’annoncent certainement dans l’allocation des
moyens financiers publics et privés. La question essentielle dans cette
perspective est celle de la faculté de la société à générer une
croissance suffisante pour maintenir le système de solidarité, une
redistribution des richesses équitable sans que cette même croissance
épuise la ressource. Il s'agit également d'amortir les avances héritées
du passé. Sans oublier celles constituées encore aujourd’hui. Une des
acceptions sociale de la durabilité consiste précisément à ne pas
reporter la dette à nos descendants. La croissance vigoureuse
enregistrée pendant les trente glorieuses, suite à la Seconde Guerre
mondiale, a permis de financer à fonds perdu le programme
d’assainissement et d’autres investissements. Or le concept même de
croissance économique tel qu’il est conçu et mesuré de nos jours – fondé
sur des agrégats macroéconomiques qui comprennent certes des activités
lucratives mais aussi peu respectueuses des ressources – entre en
concurrence avec l’idée de durabilité.
En août 2006, une conduite d'eau
creva et endommagea un carrefour d'Yverdon-les-Bains
Philippe Raetz
est né à Bienne en 1955. Technicien formé sur le tas avec une formation
d’ingénieur forestier EPF, il est autodidacte en économie, gestion
publique et gestion d’entreprise. Il a mené diverses activités en
conduites de projets de construction, de recherche et d’évaluation, pour
divers mandants institutionnels et privés. Doté d’un esprit curieux, il
est d’avis que le facteur financier n’est pas le plus important mais
qu’il doit absolument être maîtrisé, afin de pouvoir aménager un espace
de liberté pour s’occuper d’autres questions.
Station de pompage de l'eau du
lac de la ville de Neuchâtel : bassin de filtration au charbon actif
CONTENU :
56 pages, photos couleurs
COMMANDE :
Nos brochures sont à vendre. Merci de nous contacter.
Notre association ne poursuit aucun but lucratif.
Association Développement 21
Rue du Bugnon - 1375 Penthéréaz - Suisse
Tél + 41 (0)21 881 22 39 - E-mail eau21@eau21.ch
- Site http://www.eau21.ch
©
Toute reproduction, même partielle, devra faire l'objet au préalable
d'une demande écrite.
Juin 2006
|
