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PHILIPPE RAETZ

Gestion Publique de l'eau :
financement et durabilité
 

Gestion publique de l'eau : financement et durabilitéLe propos de cette étude est de montrer comment les collectivités publiques intègrent la gestion de l’eau dans leurs ménages. Elle insiste sur l’importance des institutions suisses dans l’accomplissement de cette tâche publique. Elle s’attache également à la manière dont la politique de l’utilisation de l’eau s’est développée dans le système fédéral, car elle est la clé pour comprendre la gestion financière d’aujourd’hui et les réformes en cours, en vue d’assurer un financement durable du cycle d’utilisation de l’eau. Les titres des chapitres sont d’ailleurs éloquents sur les thèmes abordés dans la brochure :

1 - Les mécanismes du fédéralisme ; la hiérarchie des normes ; une péréquation complexe : l’équité des ressources financières et la compensation des charges ; les principes du fédéralisme financier.

2 - L’historique d’une politique environnementale de l’eau ; de la reconnaissance d’un problème à sa résolution ; réponse à l’émergence de la question du financement.

3 - La gestion de la ressource et contrôle qualité avec un entretien d'Eric Raetz, inspecteur cantonal vaudois des eaux.

4 - L’information comptable.

5 - Le management des finances des collectivités locales avec des entretiens d’André Rüedi, chef du Service des communes du Département neuchâtelois de la justice, de la sécurité et des finances, et de Fabrice Weber, directeur de l’Autorité de surveillance des finances communales du canton de Vaud au Département des institutions et des relations extérieures.


S’ensuit une approche du modèle bernois de l’épuration, un modèle rigoureux mais tout de même souple. Enfin Philippe Raetz termine son étude par un chapitre « discussion » où nous allons extraire de larges passages. Mais revenons sur quelques fragments des interviews. La première est celle du 5 avril 2006 avec Eric Raetz :

Comment le développement de l’alimentation en eau est-il organisé ?

Ce domaine est de la responsabilité des communes ou des distributeurs d’eau. Le plan directeur de distribution d’eau (PDDE) est un plan prospectif qui fixe les adaptations prévisibles liées au développement de la population et des zones à bâtir dans le périmètre de distribution. Les interconnexions possibles, l’altitude des zones de développement et l’augmentation des utilisateurs vont déterminer l’emplacement et la capacité des réservoirs par exemple. Il s’agit ici aussi d’une obligation légale imposée aux distributeurs, un plan qui doit être renouvelé tous les vingt-cinq ans environ. Les frais inhérents à cette planification sont pris en charge par le distributeur exclusivement. Le canton de Vaud est peu prolixe à ce propos. Ailleurs, dans le canton de Berne par exemple, une taxe sur l’eau potable est prélevée et redistribuée ensuite sous forme de subventions aux études hydrogéologiques. Chez nous, le réseau de distribution est parfois cofinancé par l’Établissement cantonal d’assurances (ECA), typiquement pour les capacités supplémentaires des réservoirs et les hydrantes susceptibles d’être utilisées lors d’incendies.

Le problème de pollutions d’un nouveau type (hormones de synthèse, antibiotiques) est-il déjà abordé par les autorités, des solutions sont-elles envisageables ?

Ces nouvelles substances que l’on peut trouver dans l’eau constituent un souci pour l’avenir. Les stations d’épurations n’éliminent pas tout, ces substances se retrouvent dans les milieux naturels et en particulier dans l’eau des lacs qui est ensuite réutilisée pour l’eau potable. Les analyses sont délicates car il s’agit de quantités infimes (pico-grammes par litre), notre laboratoire n’est pas équipé pour ce genre d’analyses. Les échantillons d’eau sont envoyés par exemple à Karlsruhe en Allemagne. Ces substances peuvent être actives à très faible dose. Toutefois ce problème est plus aigu pour la faune et la flore que pour l’homme. La nature et surtout la faune piscicole se trouvent en contact permanent avec ces molécules, le buveur d’eau de son côté est moins exposé, son exposition se limitant à la consommation de 1,5 à 2 l d’eau par jour. Mais il s’agit là, peut-être, d’une vision trop optimiste de ma part. Il n’existe à l’heure actuelle aucune norme pour ces substances dans les eaux de boisson, les données toxicologiques étant lacunaires.

Quels sont à l’avenir les défis et questions à régler dans la gestion de l’eau ?

Le maintien de la qualité de l’eau entraînera des investissements importants pour maintenir en l’état les réseaux de distribution et faire face aux nouveaux problèmes déjà évoqués. C’est finalement le citoyen qui tranchera sur la qualité de l’eau qu’il désire avoir. Il faut savoir que l’eau est le miroir de l’activité de l’homme, récoltant ce que celui-ci rejette. Il faut des années d’études et des dispositifs importants pour déterminer la toxicité d’une substance. Les enjeux sont imbriqués car la fourniture d’eau potable est aussi une activité commerciale tout comme l’appareillage pour le traitement de l’eau. En Suisse nous sommes relativement privilégiés car nous avons suffisamment d’eau de bonne qualité, contrairement à d’autres pays où l’eau est utilisée plusieurs fois de suite. De plus l’arsenal légal permet pour l’essentiel de protéger les ressources, même si l’application des lois reste perfectible.

Et le prix de l’eau ?

Le prix de l’eau ne va pas baisser à l’avenir. Les exigences qualitatives augmentent, les prix à la construction et ceux des terrains sont à la hausse et se répercutent sur l’entretien et la construction des installations liées à l’eau. Ce qui importe, c’est une bonne planification de l’utilisation du territoire et des ressources. Bien sûr, la fourniture de l’eau par les collectivités publiques ne doit pas poursuivre un but lucratif, mais il est nécessaire que le prix de l’eau couvre les coûts de production dans leur intégralité. Le bon gestionnaire s’assure que dans le prix de l’eau soient intégrés les coûts d’entretien de son réseau, ceux de ses activités de gestion et les procédés de traitement, sans oublier le provisionnement financier indispensable pour le renouvellement du réseau et les construction nouvelles.


Un entretien fut accordé le 4 mai 2006 par André Rüedi du DJSF du canton de Neuchâtel dans le cadre des politiques d’amortissement et d’évaluation :

Comment procédez-vous ?

Nous assurons le contrôle formel des comptes, c'est-à-dire la vérification de leur intégralité et du respect des méthodes de comptabilisation et d’évaluation des actifs. Le contrôle de gestion se fait au niveau de l’approbation ou du rejet du budget. C’est le Département qui procède à cette sanction, sur la base de notre recommandation. Nous avons ainsi refusé récemment le budget 2006 de la ville de la Chaux-de-Fonds, après avoir refusé celui de la ville de Neuchâtel en 1991. En principe un découvert au bilan des communes n’est pas autorisé, selon les règles en vigueur ; ce qui peut poser un problème de crédibilité à l'État puisque le canton admet un découvert pour lui-même…

Comment estimez-vous la marge de manœuvre comptable des communes ?

Au niveau de la réglementation applicable aux communes, nous avons précisé le décret de 1971, qui préconise un système d’amortissement constant (linéaire) sur la valeur initiale, en augmentant certains taux d'amortissement, tout en respectant le cadre légal. Il faut savoir que l’endettement croissant des communes est en grande partie dû à des amortissements insuffisants. Les politiques d’amortissement sont très importantes et l’on constate des différences significatives entre les cantons. Dans le canton de Berne une politique restrictive est appliquée : en plus des amortissements, les communes sont tenues de constituer une provision dans certains domaines, notamment pour le renouvellement de leur réseau de distribution d’eau. De notre côté, nous postulons que si l’amortissement est adéquat, le recours à l’emprunt (qui sera dûment amorti) pour le renouvellement en fin de vie de l’équipement est rationnel.

Quelle est la procédure ?

La recette consiste précisément à appliquer des durées d’amortissement qui collent le plus possible au vieillissement effectif des équipements. Par exemple pour l’eau, il faut distinguer les ouvrages de génie civil des installations électromécaniques (pompes par ex.). Ces dernières ont une durée de vie plus courte. Nous avons pu observer des bombes à retardement avec les communes qui ont établi leur PGEE, en ce qui concerne les équipements enterrés. Les réseaux sont parfois vétustes et insuffisamment amortis. Dans de tels cas, la planification doit s’efforcer d’établir des priorités très strictes dans les travaux à entreprendre.

Quelle est l’utilité du bilan dans la comptabilité publique ?

Le bilan est une image de la situation communale à un moment donné. Les éléments du budget permettent de se faire une idée de la situation de l’entité ; d’accepter ou de refuser un budget par exemple, au vu de cette image globale. Ainsi on peut admettre des déficits pour autant que des réserves comptables soient présentes. Il faut rappeler ici qu’un déficit « acceptable » selon les normes internationales de finances publiques se trouve autour de 2,5% des charges du compte de fonctionnement, alors qu’on observe actuellement des déficits de près de 10%. Si un tel comportement perdure, l’entité locale « mange » littéralement ses réserves. L’évolution est très rapide si des mesures ne sont pas prises. À notre niveau je le répète, nous ne pouvons, malheureusement, que mettre en garde les communes. Mais quand la fortune nette ou réserve comptable générale au bilan est épuisée, plus aucun déficit n'est accepté et le Conseil d'État peut aller jusqu'à imposer un coefficient d'impôt à la commune.

Est-il possible de constituer des réserves latentes à l’instar des sociétés de droit privé ?

Par rapport à une entreprise privée, le modèle comptable harmonisé (MCH) ne permet pas de constituer des réserves latentes, les règles d’évaluation et d’amortissement des actifs l’interdisent. Les domaines autofinancés, épuration, déchets et partiellement la distribution de l’eau, s’ils réalisent un bénéfice, doivent le mettre en réserve au bilan et les déficits doivent être portés en avance destinée à être amortie comme un découvert, c'est-à-dire le plus rapidement possible et au maximum sur cinq ans. Une adaptation du prix de la prestation doit en découler logiquement. Auparavant, un résultat d'exercice excédentaire était systématiquement provisionné au bilan afin de le « dissimuler ». On évitait ainsi que les citoyens ne demandent aux autorités communales de baisser la fiscalité. Si bien que des travaux étaient entrepris sans analyse véritable des besoins, la présence d’une réserve financière suffisait. Ce n’est pas une pratique de bonne gestion. Actuellement, en dérogation des règles du MCH, nous autorisons des amortissements supplémentaires non budgétés, car nous considérons que nos taux sont encore un peu trop bas. Par contre notre service procède à l’apurement systématique de ces amortissements supplémentaires afin de connaître la situation réelle de la commune. Ainsi la transparence et la fiabilité des résultats d'exercice sont garanties. Il est vrai que la marge de manœuvre des communes est étroite.

Quels instruments financiers seraient envisageables pour une collectivité désirant se constituer un fonds de renouvellement ?

Les règles concernant la détention de titres sont très claires : les communes ne peuvent pas acquérir n’importe quels titres, elles sont limitées aux obligations, cautionnement et titres de corporations publiques. Les titres doivent, de plus, être déposés à la Banque cantonale. Ce sont des investissements de père de famille ; peu de risques, peu de rendement. Des placements financiers spéculatifs ne sont tout simplement pas autorisés. Elles ne pourraient pas non plus détenir des fonds qui ne seraient pas inscrits au bilan. Le contrôle fiduciaire des comptes communaux, qui se fait tous les quatre ans, ne laisserait pas passer de telles choses. Cette révision des comptes assurée par des privés reprend certains éléments de nos propres contrôles afin d’avoir un avis de plus : deux instances qui relèvent les mêmes points produisent un effet didactique non négligeable auprès des communes.

Construction de l'aqueduc dans les gorges de l'Areuse, 1886-1887 Ó Service industriels
de la ville de Neuchâtel

A votre avis et selon votre expérience le prix des prestations publiques résulte-t-il plutôt d’un choix politique ou de calculs économiques ?

Nous faisons tout pour que les faits économiques prédominent dans la formation du prix des prestations mais une composante politique n’est pas exclue pour autant. Par exemple, la taxe d’épuration est en principe facturée sur la base de la consommation d’eau. Mais certaines communes perçoivent elles-mêmes, pour la taxe d'épuration, un pourcentage sur les factures d'eau, comprenant une taxe de base et un prix de consommation. Le résultat est politiquement différent : le second système est souvent choisi par des communes ayant de nombreux immeubles à faible consommation, par exemple des résidences secondaires. La facturation de l’eau est de type binôme ; c'est-à-dire qu’il y a une taxe de base qui représente la part de l’infrastructure, indépendante de l’utilisation, et qui s’ajoute à la consommation facturée. Certaines communes ont développé des systèmes de facturation compliqués, tenant compte par exemple de la surface habitable et de la surface construite. La construction de séparatifs engendre aussi une tarification différenciée : l’exploitation des STEP est moins chère. Le taux de l’avancement du régime séparatif pour les eaux pluviales a donc un effet aussi sur le prix de l’eau. Le régime séparatif a d’ailleurs été l’objet de péripéties concernant son financement. Soumis, dans un premier temps, comme l’épuration, au principe de causalité, certaines communes ont souhaité financer le séparatif par l’impôt, arguant de l’influence haussière du séparatif sur le prix de l’eau, plus précisément sur celui de la taxe d'épuration. Le Canton a accordé cette possibilité, mais actuellement on revient au financement causal. En effet les communes ne pouvaient plus se faire rembourser la TVA sur les travaux financés par l’impôt. Le manque à gagner était parfois important.

Quelles sont les normes légales dans la gestion des actifs immobilisés ? L’arsenal est-il suffisant ?

L’arsenal est suffisant même si des améliorations sont toujours possibles. Nous avons abordé la question des taux d’amortissement pas toujours adéquats.

Les méthodes d’évaluation des actifs préconisées par les normes IPSAS, qui prévoient une réévaluation régulière des actifs, vont trop loin. Cela se fait certes régulièrement à Zurich, mais ces réévaluations ont tout de même un caractère quelque peu virtuel. Elles sont possibles sur le patrimoine financier, mais n’ont pas de sens pour les éléments du patrimoine administratif. Ces derniers ne peuvent en principe pas être aliénés car ils sont à la base de la prestation publique. Ils n’ont par conséquent pas de valeur marchande. Exceptionnellement, en cas de déficit massif, comme à la Chaux-de-Fonds dernièrement, nous avons autorisé la réévaluation de certains immeubles du patrimoine financier, afin d’améliorer le bilan. Cette réévaluation prudente – au maximum jusqu’à la valeur cadastrale – doit rester tout à fait exceptionnelle et ne pas se répéter avant cinq ans. Cela reste une opération de cosmétique, on ne « verse » rien en définitive. On donne simplement un peu de temps à la commune pour trouver des solutions d'assainissement financier.

Comment s’intègrent les subventions dans la gestion des équipements liés à l’eau, en particulier ceux de l’épuration et de l’élimination des déchets ?

Les amortissements se calculent sur la valeur nette des travaux. L’investissement supporté par la commune porte sur le montant des travaux, après déduction des subventions fédérales, cantonales et des participations de tiers. On parle de subventions à fonds perdus. Sur le plan fédéral, celles-ci sont arrivées à terme en 1998. Le Canton a introduit une redevance sur l’eau, qui se calcule par m3, et qui alimente un fonds qui lui permet de continuer à verser des subventions aux communes. Il s’agit en quelque sorte d’un autofinancement anticipé : les consommateurs d'eau communaux paient à l'avance les subventions qui sont versées par le canton.

En conclusion ?

La loi cantonale sur les eaux interdit en principe la privatisation de cette ressource. Une commune pourrait, subsidiairement, faire appel à une société pour la distribution de l’eau, si elle n’était pas en mesure d’assurer elle-même cette tâche sur une partie de son territoire. Or les réseaux de distribution couvrent le territoire à plus de 95%. De fait, il y a donc une impossibilité légale à privatiser tout ou partie de la distribution d’eau. Certaines communes ont pourtant souhaité constituer des sociétés anonymes mais notre réponse a toujours été la même : seuls des syndicats intercommunaux sont admis, la distribution de l’eau doit rester en main publique.

Arrivée de l'aqueduc d'amenée d'eau des sources de l'Areuse au réservoir du Chanet, ville de Neuchâtel


Dans le même cadre, un second entretien a été réalisé le 13 juin 2006 à Lausanne avec Fabrice Weber, directeur de l’Autorité de surveillance des finances communales du canton de Vaud, :

Quels sont les risques qui hypothèquent l’avenir financier des communes ?

Je citerais ici, entre autres, la montée des taux d’intérêt, les transferts de charges –  le partage des coûts est un terme plus adéquat – et les programmes d’allègements budgétaires fédéraux et cantonaux (au niveau des subventions par exemple). S’y ajoutent la progression à froid de l’impôt fédéral direct et le programme d’assainissement des finances de l’État, qui ont des conséquences indirectes sur les communes vaudoises. Tous ces éléments ont incontestablement des répercussions sur les communes et s’entremêlent de manière subtile. Nous avons du pain sur la planche.

Quel est le traitement comptable de l’eau dans les communes ?

Il s’agit de distinguer deux cas distincts. Celui d’une tâche publique obligatoire relevant du champ d’application de la Loi sur la distribution de l’eau et celui d’une activité commerciale lucrative. Dans le premier cas, un excédent éventuel doit être provisionné au passif du bilan (respectivement une perte sous forme d’avance à l’actif du bilan) et reste affecté à l’activité. Dans le deuxième cas, un bénéfice peut être utilisé à d’autres fins dans le ménage courant, à des investissements dans l’éclairage public par exemple.

Comment se forme le prix de l’eau ?

La question est réglée par l’article 14 de la Loi sur la distribution de l’eau qui prévoit trois éléments principaux entrant dans la formation du prix de l’eau : le raccordement, le compteur et la consommation d’eau. La taxe unique et la taxe complémentaire de raccordement, sont perçues comme leur nom l’indique au moment du raccordement du bâtiment au réseau collectif. Ces taxes sont affectées exclusivement aux investissements. La taxe du  compteur est, elle, affectée au fonctionnement du réseau de distribution. Enfin le prix de l’eau, fixé à la consommation, sert à couvrir les dépenses de fonctionnement liées à l’eau, tel que le matériel, l’entretien, les salaires, les frais financiers et l’amortissement. Voilà le cadre fixé par l’État, des variantes sont possibles. La fixation du prix de l’eau et celui des abonnements des compteurs d’eau est du ressort final des municipalités alors que le montant de la taxe de raccordement est réglé dans le règlement communal et par conséquent de la responsabilité du Conseil communal.

Quels sont les principes directeurs de la politique d’amortissement du secteur de l’eau dans les communes vaudoises ?

Le cadre est donné par l’article 17 du Règlement sur la comptabilité des communes qui prévoit des durées d’amortissement de dix ans pour les installations techniques, les subventions, les participations et les indemnités d’expropriation. En ce qui concerne les ouvrages d’assainissement une durée de trente ans est prescrite, un délai pouvant être accordé « très exceptionnellement » par le Conseil d’État. Du point de vue des amortissements, la situation des stations d’épuration est préoccupante. En effet la plupart des installations ont été construites dans les années septante et ont été subventionnées. Il serait judicieux pour les communes de pouvoir provisionner pour le renouvellement de leurs installations. Il est aussi plausible que les amortissements réalisés ne soient pas suffisants, étant donné qu’ils ont été calculés sur les investissements nets (subventions déduites). La tendance cantonale étant de réduire, voire supprimer, les subventions à l’épuration, ce problème prend une acuité toute particulière.

Les communes ont-elles les moyens comptables pour calculer un prix de revient exact du mètre cube d’eau vendu ?

En principe, oui. Sur la base de la classification administrative par dicastère et le centre budgétaire 81 (distribution de l’eau), elles sont en mesure de le savoir, pour autant que les écritures comptables soient suffisamment précises, en particulier les écritures de charges relatives aux coûts et frais répartis, les amortissements et les imputations internes ; ce qui n’est pas toujours fait, il faut bien l’admettre. Nos effectifs ne nous permettent pas d’effectuer des contrôles systématiques et nous n’intervenons que si les soupçons de surfacturation de l’eau deviennent insistants, ce qui est très rare. D’autres cantons (comme Berne) sont nettement mieux dotés pour accomplir cette tâche.

Vos activités de contrôle mettent-elles des carences en évidence ?

Il faut comprendre que la comptabilité publique est, à mon sens, plus complexe que celle du secteur privé, car les écritures sont différentes selon la nature de la tâche qui est concernée et le champ d’application légal en question. Les possibilités d’erreurs comptables, somme toute mineures en soi, sont innombrables et rendent difficile une appréciation sur la foi des comptes communaux seulement. Il faut souvent procéder à une analyse plus fine. Une refonte du plan comptable des communes serait nécessaire pour faire des comptes communaux un instrument de gestion véritablement performant.

    Février 2007, renouvellement d'un tronçon de la conduite
                 amenant l'eau pompée dans le lac au réseau
                                   d'Yverdon-les-Bains

Un autre aspect mérite aussi une attention particulière : le patrimoine financier n’est pas évalué au prix du marché, et il y a lieu de se poser des questions sur une éventuelle création de réserves latentes. Les normes IPSAS vont d’ailleurs assez loin dans ce domaine, prévoyant une réévaluation régulière des actifs au bilan. Sans aller jusqu’à une évaluation systématique du patrimoine administratif, la question se pose réellement pour le patrimoine financier. N’oublions pas que les finances communales représentent tout de même une masse d’environ treize milliards sous surveillance. Le champ d’investigation des finances communales est relativement complexe, chaque commune ou presque possède sa spécialité, si bien que la compréhension du système des finances d’une commune – dans le canevas tel qu’il est en place aujourd’hui – demande une observation attentive portant sur 3 à 5 ans. Nous intervenons rarement sauf si des irrégularités sont constatées, comme la compensation de charges par des revenus ou de dépense par des recettes. En ce qui concerne la gestion de l’eau, nous avons examiné quelques communes de plus près. Nous répondons à une cinquantaine de questions par jour, ce qui représente une charge de travail considérable, les problèmes posés étant fréquemment d’une certaine complexité.

Comment alors exercez-vous votre devoir de surveillance ?

Dans un rapport annuel nous établissons un classement des communes sur la base du résumé des comptes communaux et de divers ratios. Les communes dont les indicateurs sont très mauvais, entre dix et quinze communes à risques élevés par an, font l’objet d’analyses plus détaillées, notamment au niveau des charges et revenus, des investissements lourds (épuration), de l’évolution démographique, des perspectives fiscales qui en découlent et de l’état général de la planification communale. Si celle-ci fait défaut nous l’établissons avec la commune. Si, en dépit de mesures de restructuration, la situation de la commune ne s’améliore pas en quelques années, celle-ci est mise sous contrôle par le Conseil d’État qui nomme une commission. La gestion communale est alors surveillée de très près par les membres de cette commission. Le pas suivant est franchi avec la mise sous régie, ce qui n’est encore jamais arrivé. Deux cas de mise sous contrôle me sont connus. Ce sont des procédures lourdes qui entraînent immanquablement un remue-ménage politique au niveau de la Commission des finances cantonale et du Grand Conseil. Si des problèmes sont constatés, notre Service se rend sur place, en général nous sommes accompagnés du préfet, et nous examinons les comptes avec les autorités communales pour trouver des solutions.


Réservoir de Chanet, Neuchâtel


Nous avons vu que le dernier chapitre de l’étude qui se termine sur la conclusion de Philippe Raetz s’intitule « Discussion » basé sur l’agissement de l’État sur la gestion du cycle d’utilisation de l’eau. Ces éléments sont 1 : l’exploitation économique de la ressource (eau potable) ; 2 : la planification (eau potable et assainissement) ; 3 : le contrôle qualité ; 4 : la surveillance et le contrôle financier.

Par les activités de conseil et par la procédure d’approbation des ouvrages, l’État vise les redondances, les surcapacités et l’inadéquation des installations, à l’exemple de la distribution de l’eau. Par la promotion des interconnexions de réseaux et la création de syndicats intercommunaux, il agit sur les coûts mais aussi pour anticiper une demande croissante et préparer le développement territorial et économique. Ce faisant, l’État applique le principe d’opportunité et pose la question de la durabilité au niveau de la planification.

Gérer, c’est prévoir. La réflexion sur la durabilité est instituée par la loi.  L’établissement de PDDE et PGEE permet aux distributeurs, exploitants de STEP et aux autorités locales de prendre conscience des impératifs de la gestion durable de la ressource. En même temps il constitue la base indispensable de la gestion financière et budgétaire en inventoriant systématiquement les actifs utilisés dans la production de l’eau, leur état, les contraintes environnementales, les évolutions en matière de technologie de production et, finalement, les prévisions sur la consommation future d’eau. Cette activité de planification entraîne des frais, bien sûr. Des différences cantonales apparaissent dans le soutien accordé aux travaux de planification.

L’eau du robinet, un bien commercial et privatisable en principe, prend une toute autre qualité du point de vue économique : il acquiert le statut de bien public. Les retombées du programme d’assainissement se font sentir non seulement chez le buveur d’eau, mais aussi chez le pêcheur qui fréquente les rivières et le baigneur qui ne paie rien pour une eau propre (et presque sans odeur), surtout si la part financée par l’impôt tend à se réduire à zéro. Par contre, tout au long du début du programme d’assainissement, le contribuable a été mis à contribution par les subventions à fonds perdus. Il est certain que des préférences personnelles peuvent entrer en jeu. La variation quant aux caractéristiques qualitatives de l’eau peut être énorme d’un consommateur à l’autre. L’enjeu de la transparence des coûts dans la fourniture de la prestation est de poids : la connaissance du prix peut amener le consommateur–payeur à réviser ou adapter ses exigences personnelles. Pour l’eau, les règles de gestion se rapprochent de plus en plus de celles d’une entreprise commerciale en raison du principe de causalité. La connaissance de la structure des coûts est primordiale pour répondre à cette exigence. Le cadre fixé par l’État laisse une marge d’interprétation, il ne procède pas à un contrôle systématique du prix facturé de l’eau. Les modèles de tarification de l’eau et de l’épuration appliqués dans les règlements communaux sont variés, il apparaît que le contrôle de la pertinence de la tarification est laissé aux soins des organes de contrôle des communes (commission de gestion) ou à la protection des consommateurs. L’État agit aussi de manière indirecte par le contrôle des investissement et des amortissements y relatifs ou, plus globalement encore, par un contrôle de la dette. Néanmoins, trois remarques s’imposent et viennent tempérer ce constat à priori positif.

Le législateur n’a pas montré une grande précision dans la définition du calcul des amortissements. La définition du message LEaux de 1996 de l’investissement ne se retrouve pas dans l’article de la loi, le montant à amortir est, en effet, laissé à l’appréciation des cantons. Pour rappel, la question est de savoir si l’on calcule les amortissements sur l’investissement brut, comme le message du Conseil fédéral le préconise, ou diminué des subventions. Économiquement parlant, la différence est de taille, elle influence négativement la durabilité financière de la gestion de l’eau. Dans la même veine, un certain flou règne sur les taux d’amortissement applicables aux investissements dans les législations cantonales. Il existe des différences notables entre les taux légaux et les taux techniques. Une incertitude règne également sur les taux techniques comme le relève le rapport Vokos. Par ailleurs, les équipements modernes, plus complexes, sont moins durables que les constructions plus anciennes. La manière d’amortir ces investissements peut aussi influencer le prix de l’eau et sa stabilité dans le temps : un amortissement régulier répartit les coûts sur la durée de l’investissement. La question du choix du bon taux d’amortissement est une question empirique. Selon le type d’installation ce choix peut être très complexe, le calcul devrait être adapté aux éléments techniques qui le composent. Par simplification, le canton de Vaud recommande deux durées d’amortissement : 10 ans pour le technique et 30 ans pour le gros œuvre. Ce choix peut être contesté, mais il a l’avantage de la clarté. L’enjeu est ici celui du prix de l’eau et de l’épuration facturé aux utilisateurs-pollueurs. La transparence dans la constitution du prix de l’eau dans toutes ses composantes doit être assurée selon le législateur fédéral. C’est une sorte de protection du consommateur. À ce niveau se rencontrent des problèmes divers. Tout d’abord, l’inadéquation de l’outil comptable, qui se limite souvent aux aspects financiers, mais ignore partiellement ou complètement l’analyse des coûts effectifs des prestations.

Le législateur de tous les niveaux a laissé la porte ouverte à un financement par l’impôt. Les possibilités pour intervenir plus profondément, sur l’ensemble de la charge financière liée à la gestion de l’eau sont politiquement possibles à l’exemple du canton de Berne : l’argument du surfinancement devrait être examiné de plus près. Il faut relever que dans tous les systèmes présentés il existe la possibilité de venir en aide aux communes les plus défavorisées, ce système de solidarité et de redistribution est le ciment du fédéralisme, nous l’avons vu. Le fonds d’aide aux communes du canton de Neuchâtel est un exemple. C’est une bonne chose mais la nécessité d’inscrire la durabilité dans un cadre plus large, celui des finances cantonales et fédérales, s’impose alors impérativement : c’est le cas du canton de Vaud avec le projet d’introduction du plafond d’endettement accompagné par une planification financière pour les communes. L’effet didactique d’un tel instrument est incontestable, même s’il nécessite quelques ressources. Les dispositions fédérales en  matière de gestion financière sont d’ailleurs congruentes avec la démarche vaudoise.

Dans certaines régions, on récupère l'eau de pluie, comme ici dans le Jura vaudois

Le législateur fédéral exprime la première fois une préoccupation de "durabilité financière" pour l'utilisation de l'eau dans la Loi sur la protection de l’environnement (LPE 1983). L’introduction du principe de causalité dans le financement de l’assainissement des atteintes à l’environnement en est le principe déterminant. Les lois cantonales répercutent cet objectif de durabilité avec des variantes propres à leur culture administrative. La reprise et précision du principe de causalité dans la LEaux, conjointement avec la diminution du taux de subventionnement à la construction des STEP et UIOM correspond, il est vrai, peut-être moins à un souci de durabilité que d’assainir les finances fédérales. Cependant, les précisions concernant les amortissements, intérêts et modes de taxation dans l’amendement de 1996 de la LEaux constituent une normalisation des aspects financiers de l'application du principe de causalité et tient compte d'aspects financiers relevant de la durabilité. Du point de vue théorique, il est malaisé de définir les limites du système dans lequel la durabilité s’inscrit. Les normes financières et comptables suffisent-elles pour piloter un développement durable ? La question est délicate : répondre par l’affirmative  reviendrai à valider la capacité des taux d’intérêt à refléter globalement la consommation des ressources. Les taux pratiqués sur les marchés financiers reflètent certes les aléas conjoncturels, mais ils demeurent sujets à des cycles de quelques mois à quelques années, parfois de nature spéculative. Il est donc permis de douter de la validité du modèle financier pour saisir et gérer la durabilité, d'autres critères doivent entrer en ligne de compte, en particulier les aspects sociaux et environnementaux.

Sur un plan plus immédiat, le renouvellement des installations d’adduction et d’épuration des eaux entraîneront, à coup sûr, des dépenses importantes, indépendamment des détails de leur mise en compte. La politique de l’eau sera mise en concurrence avec d’autres politiques publiques, comme par le passé, dans un État dont la marge de manœuvre financière tend à se réduire. Des arbitrages entre qualité et quantité ne sont ici pas exclus, de même que des tarifications selon la qualité: est-il nécessaire de laver des véhicules avec de l'eau de boisson par exemple. N’oublions pas aussi que les cantons doivent assainir à grands frais les anciennes décharges qui peuvent se révéler très dommageables pour la qualité de la ressource eau. Des choix difficiles s’annoncent certainement dans l’allocation des moyens financiers publics et privés. La question essentielle dans cette perspective est celle de la faculté de la société à générer une croissance suffisante pour maintenir le système de solidarité, une redistribution des richesses équitable sans que cette même croissance épuise la ressource. Il s'agit également d'amortir les avances héritées du passé. Sans oublier celles constituées encore aujourd’hui. Une des acceptions sociale de la durabilité consiste précisément à ne pas reporter la dette à nos descendants. La croissance vigoureuse enregistrée pendant les trente glorieuses, suite à la Seconde Guerre mondiale, a permis de financer à fonds perdu le programme d’assainissement et d’autres investissements. Or le concept même de croissance économique tel qu’il est conçu et mesuré de nos jours – fondé sur des agrégats macroéconomiques qui comprennent certes des activités lucratives mais aussi peu respectueuses des ressources – entre en concurrence avec l’idée de durabilité.

En août 2006, une conduite d'eau creva et endommagea un carrefour d'Yverdon-les-Bains


Philippe Raetz est né à Bienne en 1955. Technicien formé sur le tas avec une formation d’ingénieur forestier EPF, il est autodidacte en économie, gestion publique et gestion d’entreprise. Il a mené diverses activités en conduites de projets de construction, de recherche et d’évaluation, pour divers mandants institutionnels et privés. Doté d’un esprit curieux, il est d’avis que le facteur financier n’est pas le plus important mais qu’il doit absolument être maîtrisé, afin de pouvoir aménager un espace de liberté pour s’occuper d’autres questions.

Station de pompage de l'eau du lac de la ville de Neuchâtel : bassin de filtration au charbon actif


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56 pages, photos couleurs

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Juin 2006
 


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